La seguridad pública en México. El caso de Veracruz

Por José Alfredo Zavaleta Betancourt (*)

1.- En el contexto de los cambios que se han registrado en la seguridad hemisférica (Rojas Aravena, 1995; Fazio, 1996) y de la crisis del sistema político nacional, se han transformado las políticas de seguridad pública del país. El acuerdo de la mayoría de los ejércitos latinoamericanos para transitar de las funciones de seguridad nacional a las funciones de estabilidad política en sus sociedades, así como las mismas patologías policiacas tales como la violencia, la corrupción, los vínculos con el narcotráfico y el espionaje político, cada vez más evidente los últimos años, han obligado a las élites políticas y policiacas mexicanas a diseñar e implementar una política de seguridad pública, como parte de la reforma estatal a la que siempre han pensado como una reestructuración del autoritarismo (Cansino, 1995; Meyer, 1995).

En efecto, en un proceso inverso a la desmilitarización de la seguridad pública de aquellos países que fueron controlados mediante sistemas políticos autoritarios, tales como Salvador, Guatemala, Argentina, Chile, entre otros, en los cuales se ha centralizado en policías nacionales civiles a las distintas instituciones policiacas, en nuestro país, debido a los factores externos e internos arriba enumerados, se ha centralizado a las policías en un sistema nacional y mediante una política que incluye la militarización de la seguridad pública, incluso en los estados gobernados por los panistas, Jalisco y Chihuahua, y coloca a los militares en cargos públicos, complejizando el sistema al articular dos instituciones tradicionalmente rivales, el ejército y la policía (Ramírez, 1996) (1).

En los últimos dos sexenios federales, a caballo de la apertura comercial y la reforma estatal se han implementado en el país políticas de seguridad pública que articulan ésta con la seguridad nacional (Aguayo Quezada, 1994; Quezada y Bailey, 1996); sin embargo, el diseño e implementación de las políticas de seguridad pública son contradictorias porque si en el diseño dicen incorporar a la sociedad civil, en la realidad la excluyen sistemáticamente; si ofertan seguridad pública amplia, en sentido estricto prestan un servicio restringido, deficiente, de baja calidad y peligroso para la sociedad civil debido al involucramiento de las policías preventivas y judiciales en el campo de los ilegalismos y la delincuencia.

Desde 1982, cuando estalló la crisis económica y la crisis del subsistema policiaco era inocultable, las élites políticas y policiacas, nacionales y regionales, con uno o dos golpes de pecho, decidieron coordinar mediante una estrategia centralizadora a las instituciones policiacas del país, en sus distintos niveles de gobierno, con el propósito de eficientar sus estructuras y garantizar a la sociedad, mediante sus funciones, un servicio estandarizado de calidad. En el primer caso, al reconocer la desarticulación de las policías nacionales y regionales se diseñó un plan que constituye el antecedente más inmediato de la Coordinadora y del actual Sistema Nacional de Seguridad Pública; en el segundo caso, contra el empirismo funesto de algunos agentes, se ha intentado desde entonces crear una carrera policial y se ha incrementado el presupuesto, la infraestructura y la capacitación de éstos (Salinas, 1989; Zedillo, 1995; Gutiérrez Barrios, 1987; Delgado Rannauro, 1990; Chirinos, 1992).

2.- Antes de la estructuración del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en Veracruz, sobre todo en las tres últimas gubernaturas, las élites políticas y policiacas concluyeron, por un lado, que el subsistema policiaco estaba sobrecargado de demandas de seguridad y, por el otro, que era necesario ensayar intermitentemente el comando militar sobre las instituciones policiacas. En el primer caso, se obstinaron en incrementar la infraestructura y la capacitación bajo el supuesto de que así se enfrenta la inseguridad y desaparecieron nominalmente, para volverlas a utilizar posteriormente, algunas instituciones reconocidas públicamente como ilegales, tales como las columnas volantes y los servicios especiales, al mismo tiempo crearon una Academia; en el segundo caso, cambiaron el modelo de! comando castrense por uno civil que solicita ayuda militar en situaciones complejas.

Ahora bien, una vez incorporadas las instituciones del subsistema policiaco regional al Sistema Nacional de Seguridad Pública hubo una circulación de élites policiacas regionales y se desarrolló estratégicamente, contra las estadísticas de la Secretaría de Gobernación, una publicidad centrada en la seguridad pública y en la funcionalidad de ciertos operativos intermunicipales. Básicamente, estructuraron un Comité Técnico Estatal, al que incorporaron a las Fuerzas Armadas destacamentadas en Veracruz y reestructuraron el subsistema de información de la Secretaría General de Gobierno; asimismo, de acuerdo a la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Pública, aprobaron la estructuración de Academias Regionales y expulsaron a ciertos agentes a los que se les comprobó adicción a las drogas.

Sin embargo, de acuerdo a la prensa y a las organizaciones de Derechos Humanos, la implementación deficitaria e instrumental, estatal v municipal, de esta nueva política, no ha garantizado ni una disiminución de la inseguridad pública ni una disminución de las patologías policiacas; por el contrario, estas patologías y efectos perversos se complejizan, incluso con la multiplicación de los discursos gubernamentales que niegan jactanciosamente, por un principio de racionalidad estatal que la inseguridad se multiplica y que algunos policías, coaccionados por las élites y la subcultura policiaca, la gestionan con destreza y discrecionalidad.

Al margen de las discusiones para la Reforma Estatal y particularmente de las propuestas que allí se hicieron y sistematizaron como Iniciativa para la reestructuración del Poder Judicial, mediante una agenda controlada, las relaciones entre las instituciones policiacas regionales, los militares, la sociedad civil y la población son cada vez más complejas e inciertas. En tales circunstancias, resulta una refeudalización que las élites políticas y policiacas digan incluir a la sociedad civil en el diseño e implementación de las políticas de seguridad pública y al mismo tiempo la militaricen, que digan depurar las instituciones policiacas de agentes que delinquen y luego vuelvan a contratarlos.

3.- Pues bien, si establecemos una analogía entre la función que jugaron los militares en la transición democrática de los sistemas políticos autoritarios centro y sudamericanos, con el papel que en nuestro país han jugado las instituciones policiacas, nos percataremos de la necesidad de que una transición política antiautoritaria nacional y regional, debe tener un piso político y jurídico para garantizar la reducción de la incertidumbre de los procesos de liberación y democratización. Una transición política segura y benéfica para la sociedad civil, sólo puede diseñarse a partir de una ciudadanización creciente del sistema policiaco, mediante políticas de seguridad pública con imaginación democrática que responsabilicen efectivamente a las élites a través de contrapesos, más allá de la pereza tecnocrática y la obstinación estratégica de nuestras élites políticas y policiacas, que durante más de un siglo nos han narrado la fábula de que las patologías policiacas son una excepción a la regla (Zavaleta, 1996).

Por otra parte, las alternancias en las gubernaturas regionales, entre panistas y priístas, e incluso en los ayuntamientos municipales, en el caso de los perredistas, nos han demostrado que no es suficiente una circulación de élites para una transformación social y política del subsistema policiaco regional, puesto que las contraélites subordinan sus decisiones a las políticas de seguridad pública del Sistema Nacional. Si en realidad nuestras élites de izquierda y derecha fueran responsables -virtud de la que carecen y para nuestro infortunio no van a adquirir, si no las obligamos a ejercitarse en ella- implementarían las políticas de seguridad pública tal y como las han diseñado, con la participación de la sociedad civil, ni más ni menos. En este momento, en el caso de la seguridad pública, nacional y regional, no existe un discurso partidista más estructurado que el de la élite gobernante; no obstante, las contraélites de izquierda y derecha no han sido capaces de contrapesarlas institucionalmente para que hagan efectivamente lo que dicen hacer, porque no resulta para ellas un problema prioritario en sus agendas sino sólo un regorgoreo de sus campañas oratorias habituales.

Por último, una política de ciudadanización del subsistema policiaco en sus dimensiones nacionales y locales, contra el riesgo de la militarización creciente, debe considerar que el reconocimiento secular de nuestras élites políticas y policiacas de que existe una sobrecarga de demandas de seguridad que complejizan el entorno externo del subsistema policiaco es una engañifa y no menos chocante; asimismo, que en tal sentido, la recursividad de tales confesiones gubernamentales no es más que una evidencia de que las políticas para modernizar la seguridad pública en Veracruz, implementadas durante un siglo, nunca han sido legítimas ni funcionales, aunque sí han sido eficientes en un sentido restringido, para las élites que las operan política y económicamente.

Un programa efectivo para la seguridad pública amplia, eficiente y legítima, que observe las patologías policiacas como productos de las implementación de las políticas de seguridad pública, debería basarse en maximizar la responsabilidad de las élites policiacas impidiendo la venta de operativos y el uso discrecional de la violencia, crear una contraloría civil interna de los delitos contemplados en la Ley contra la Delincuencia y el Crimen Organizado, incrementar sueldos y prestaciones redimensionando la composición social y la capacitación de los agentes, conformar proporcionalmente una comisión legislativa plural de seguridad pública regional, posibilitar la elección pública de las élites policiacas de la Dirección General, la Policía Judicial Estatal, el Procurador y los comandantes municipales, así como otorgarle un rango de auxiliares del Ministerio Público a las comisiones civiles y estatal de Derechos Humanos.

Notas

Por diversas razones, entre las cuales se encuentran considerar a la seguridad pública como un asunto de política baja y la insistencia de algunos investigadores por evidenciar a las policías contra su organización cerrada, los trabajos. sociológicos desarrollados en torno al sistema policiaco latinoamericano y del país son muy escasos y hasta raros (Rico, 1981) a pesar de la importancia de este asunto para la transición democrática de estos países. La mayor parte de las investigaciones que sobre el tema han sido realizadas en los países europeos y en norteamérica, aún cuando existen algunos que abordan particularmente el problema de la seguridad pública en los países latinoamericanos; sin embargo, la perspectiva académica que ha abordado éste asunto en los países industrializados está mucho más consolidada que la que analiza éste en la región latinoamericana.

En el primer caso, existe una serie de trabajos desarrollados desde perspectivas positivas y críticas que en su unilateralidad, analizan la eficiencia y la legitimidad del sistema policiaco haciendo énfasis en la primera o en la segunda (Bordua y Reiss, 1975; Vignola, 1980) o bien otras investigaciones directa o indirectamente vinculadas con la seguridad pública que piensan en la denuncia y la democratización.de las organizaciones del sistema policiaco, matizando la función patológica de la policía (Foucault; 1990, 1996; Rico, 1980, 1981; Herrendorf, 1990). Por supuesto que no se trata de escuelas académicas MMMM perfectamente estructuradas, pero sí de trabajos que comparten ciertas preocupaciones y soluciones, por lo cual, pueden ser clasificadas mediante un procedimiento como el anterior.

En efecto, al margen de la literatura roja, hoy electrónica, y de algunos manuales operativos, se han desarrollado una serie de investigaciones que configuran una perspectiva positiva y otra crítica sobre el problema. A pesar de los escasos estudios sobre las policías y la seguridad pública en las sociedades occidentales y particularmente en nuestro país, existen ciertos trabajos que suponen, por un lado, que la policía entendida como un sistema organizacional establece relaciones complejas con la sociedad a la que busca adaptarse y, por el otro, que la policía necesita al delincuente para justificarse. En el caso de la perspectiva positiva, el eje de análisis es la adaptación, modo de observación que debería revisarse desde la moderna perspectiva de sistemas autopoiéticos. En el caso de la perspectiva crítica, el eje de análisis está constituido por la justificación, tipo de observación que podría complementarse mediante una perspectiva que permita un análisis de la estructura de la acción de los policías y los ciudadanos querellantes.

Por un lado, la perspectiva positiva está interesada en analizar como las organizaciones del sistema policiaco en sus funciones de control social enfrentan el problema de la neutralidad política y la autonomía relativa de las corporaciones, mediante procesos de burocratización, profesionalización y disciplina que garantizan la organización interna para la toma de decisiones, el entrenamiento para la eficacia de los operativos y el control de los policías. Para estos autores, el grado de modernización de una organización policiaca varía en relación inversa a la burocratización y no así del reclutamiento; asimismo, cuando se analizan las relaciones que las policías como sistemas organizacionales mantienen con sus ambientes sociales, consideran que el sistema se adapta a la creciente complejidad social de la diferenciación socioeconómica y los procesos de urbanización, lo que trae como consecuencia que las policías, con las imágenes recíprocas que establecen con los ciudadanos, enfrenten mayores dificultades para no privilegiar discrecionalmente sus relaciones con las élites y los grupos de interés y enfrenten el conflicto de valores expresado en demandas sociales diversas de seguridad pública.

Particularmente, estos autores están preocupados por explicar la función compleja de las policías en una sociedad moderna y, por eso, comparan los procesos de centralización o descentralización de los sistemas policíacos en diferentes países; consideran que las policías no han sido completamente ineficaces a pesar de que han hecho un uso discrecional de la violencia para hacerse respetar y han invadido la vida privada de los ciudadanos; e incluso llegan a sugerir el comenzar a reflexionar sobre la posibilidad que los distintos sectores de la sociedad estén representados en las organizaciones policíacas como una forma de garantizar la neutralidad política y hacer que los ciudadanos y los policías reestructuren sus relaciones más allá de la desconfianza que se ha producido entre ellos. Quizá una de las ideas principales de esta perspectiva sea la de que las policías garanticen mayor seguridad a los ciudadanos al menor costo posible.

Por otro lado, la perspectiva crítica tiene como propósito fundamental demostrar que en los países industrializados y semindustrializados, particularmente en los latinoamericanos, las policías no son neutrales debido a un conjunto.de causas tales como la militarización y la baja escolaridad de su personal que hacen posible el ejercicio discrecional del poder policiaco, lo que trae como consecuencia un trato diferencial a los distintos grupos sociales y un conjunto de violaciones, errores y excesos cometidos contra los ciudadanos, quienes terminan por desconfiar de los policías; también están preocupados por la debilidad de los controles internos y externos que se han construido para corregir esos excesos, tales como la supervisión policiaca mediante comités de vigilancia, las comisiones legislativas, las investigaciones judiciales, las acciones de los ejecutivos y la vigilancia de los defensores de ciudadanos, puesto que han resultado inoperantes o no del todo eficaces.

Pero más allá de la denuncia de la discrecionalidad policiaca y el enfrentamiento social y simbólico entre los policías y los ciudadanos, que han conducido a la tortura y a la desaparición, algunos de estos autores han desarrollado una línea de reflexión que parece ser provocativa y heurística al mismo tiempo, la idea de que es poco útil pensar funcionalmente a la policía sin referirla a la delincuencia. En efecto, para ellos, no tendría mucho sentido decir por ejemplo que la prisión no readapta, sino por el contrario habría que insistir en que ésta fabrica delincuentes funcionales a la policía, mientras que ésta se encarga de suministrar individuos a las cárceles para su transformación en delincuentes. Esta idea de que la policía utiliza a la delincuencia como un instrumento para gestionar ilegalismos parece muy útil para pensar las patologías policiacas en las sociedades modernas, en la medida en que nos permite una idea realista y compleja del funcionamiento de la policía, ya sea en nombre de los Derechos Humanos, como algunos de estos autores lo hacen, o bien en contra de la misma idea de hombre desde el antihumanismo teórico.

Pero, más allá de las diferencias internas que pueden existir entre los autores que he clasificado de esta manera, tomadas en conjunto ambas perspectivas comparten relativamente la dificultad de ser ahistóricas y globales en la medida en que si bien la primera tiene una dimensión histórica, ésta opera únicamente como un antecedente ilustrativo de lo que sería la modernización de las organizaciones policiales, en tanto que si en la segunda hay una contextualización decidida, en relación a mis preocupaciones ésta sigue siendo global, pues se refiere al conjunto de las sociedades occidentales modernas presentadas continentalmente, lo que dificulta el análisis de la especificidad de la policía de un país o una región de éste, aunque sin duda constituye un medio imprescindible para ello. La perspectiva positiva no explica la emergencia y diferenciación de los sistemas policiacos en relación a sus contextos sociales; mientras que la perspectiva crítica tampoco explica las conexiones con otros sistemas societales y prescinde de una explicación de las estructuras y funciones positivas de éste, por si fuera poco de las culturas nacionales y regionales en las cuales operan.

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* Catedrático de la Facultad de Sociología y Profesor de Postgrado de la U. V.; actualmente es candidato al Doctorado en Sociología por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla.