Veracruz, un Estado de la Federación

C.P. Miguel Álvarez de Asco

El tema de mi participación en este seminario es sobre el federalismo hacendario, sin embargo, sería interesante desarrollar posteriormente un evento sobre el federalismo que abarque lo político, lo social, lo económico, lo regional y lo administrativo, en el que participen especialistas en cada una de las áreas, por estar estrechamente vinculadas.

Introducción

Hay temas que en el México que estamos viviendo adquieren importancia con cierta celeridad y que son producto de un cambio que muchas veces no lo apreciamos quienes desarrollamos una actividad las más de las veces rutinaria. Tal es el caso del federalismo, en el cual nos empezamos a interesar desde diversos puntos de vista ciudadanos, empresarios, organizaciones no gubernamentales, funcionarios, etc.

Según el Diccionario Enciclopédico Grijalbo, el federalismo lo podemos definir como" un sistema político en que el poder se reparte entre un estado central y sus diferentes partes federadas, basado en la autonomía, descentralización y el respeto a la libre elección de individuos", por lo que el principal propósito en un pacto federal es el de procurar un desarrollo equilibrado, equitativo y justo entre la totalidad de los estados que lo forman y que las entidades de mayor desarrollo apoyen a las de menor desenvolvimiento.

El federalismo norteamericano, que surge con motivo de las colonias que deseaban independizarse de la Corona Inglesa, culminó con el nacimiento de una federación y sirvió como modelo a las naciones latinoamericanas, quienes le imprimieron características propias.

En México tiene profundas raíces que se manifiestan en la lucha por la independencia. Antes de ésta sólo existía un estado unitario que correspondía al virreinato y que tenía tendencias propias de un absolutismo monárquico, que sentó un antecedente centralista. En 1821 nace la idea de crear un régimen federal como medio ideal para conseguir la libertad, lo que sirvió de base a la Constitución de 1824 en la cual se adoptó la estructura federal como forma de organización política y en la que se establecen dos órdenes de gobierno y tres poderes de la unión. En las posteriores Constituciones de 1857 y 1917 se perfeccionan los preceptos establecidos en la Constitución de 1824.

Recientemente, en el PND 1995-2000 se establece que el federalismo es la forma de organización política más adecuada para fortalecer la democracia, consolidar la unidad nacional y propiciar un México más equilibrado y justo y que para llevarlo a cabo, con pleno reconocimiento a la soberanía de los estados y la libertad municipal, es necesario emprender una profunda redistribución de facultades, funciones, responsabilidades y recursos del Gobierno Federal hacia los gobiernos de las entidades federativas y los municipios y se establecen los lineamientos para lograr armonizar el ejercicio soberano de potestades, para lograr:

1. LA ESENCIA COMPENSATORIA DEL PACTO FEDERAL: Mediante éste se tratan de reducir disparidades en el desarrollo de municipios y entidades federativas.
2. LA REDISTRIBUCION DE COMPETENCIAS: Se trata de distribuir los recursos, autoridades y responsabilidades del gobierno federal hacia los gobiernos locales.
3. LA DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALIZACION DE FUNCIONES: Se propone fortalecer la capacidad institucional y los recursos públicos en los órdenes de gobierno más cercanos a la vida cotidiana de las comunidades del país.
4. UN SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL: Se debe reformar el sistema, con el propósito de otorgar simultáneamente mayores ingresos y atribuciones de gasto a las entidades, en correspondencia con las responsabilidades institucionales y funciones públicas.
5. LA PARTICIPACIÓN MUNICIPAL. Se trata de que la integración nacional esté fundada en ayuntamientos fuertes que sean la base de gobiernos estatales sólidos. Esto se logrará mediante la participación de los municipios en la ejecución y preparación de planes y programas en el desarrollo sectorial y regional.

Lo anterior fue resultado de una consulta nacional sobre federalismo a través de foros nacionales, regionales y estatales sobre asuntos políticos, institucionales, económicos y fiscales, en los que se recogieron opiniones valiosas de distintos grupos y se concluyó que:

" el federalismo ni puede entenderse como una disputa por la riqueza y los recursos, ni significa fortalecer a los estados miembros en detrimento de la Nación. Es robustecer las partes y el todo y consolidar la unidad para ser más fuertes. El principio de la equidad inherente al federalismo es impulsar los propósitos de la Nación, entendida ésta como el ámbito de pluralidades regionales con valores y metas propios, que le dan identidad y destino compartido".

Para el desarrollo del "Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000", publicado en el DOF del 6 de agosto de 1997, se fijaron 10 objetivos generales:

1. Fortalecer la unidad nacional a partir de reivindicar la función compensatoria del pacto federal.
2. Vigorizar la autonomía política de los estados .
3. Impulsar la redistribución de facultades, funciones, responsabilidades y recursos del gobierno federal hacia los gobiernos estatales y municipales.
4. Actualizar el Sistema Nacional de Planeación Democrática.
5. Desplegar un amplio proceso de descentralización de funciones.
6. Transformar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en un Sistema Nacional de Coordinación Hacendaria.
7. Emprender un proceso de redistribución de la inversión y el gasto federal, para detonar el desarrollo regional.
8. Impulsar las capacidades institucionales de las entidades federativas en materia de desarrollo social.
9. Promover el desarrollo administrativo de la gestión pública en los tres ámbitos de gobierno mediante sistemas de evaluación y control.
10. Revisar las atribuciones y responsabilidades del municipio, para fortalecerlo como espacio político y administrativo más cercano a las comunidades.

En este programa se establece la necesidad de promover reformas tendientes a redistribuir las responsabilidades del poder público en los 3 órdenes de gobierno en las siguientes líneas de acción:

1. Impulso al desarrollo político institucional.
2. Tratar de alcanzar un mayor desarrollo social
3. Contribuir al desarrollo económico.
4. Fortalecer el desarrollo regional.
5. Promover un mayor desarrollo administrativo

Federalismo Hacendario

El federalismo hacendario debe ser un instrumento que permita pactar a los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), las políticas e instrumentos idóneos de ingreso, egreso y deuda, para lograr el bienestar económico, regional y social.

Antecedentes

Por tener nuestro país una forma federal de gobierno, en principio han podido coexistir potestades concurrentes en los tres órdenes de gobierno en el ingreso, en el gasto y en el endeudamiento. Esto significa que los gobiernos federal y estatales tienen un ámbito o esfera de acción definidos precisamente. Los estados son autónomos en lo concerniente a su régimen interior y están unidos por medio de una federación.

De acuerdo a la Constitución los gobiernos federal y estatales tienen facultades para imponer contribuciones, lo que provocó durante muchos años la llamada "concurrencia impositiva", lo que llevó a la acumulación de gravámenes que en conjunto significaron una carga fiscal excesiva, así como la multiplicación de obligaciones y costos para el contribuyente.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal tiene su origen en el deseo de simplificar el cobro de impuestos, manifestándose en distinta épocas que se detallan a continuación:

En noviembre de 1926 el Presidente Calles envió un proyecto de reformas constitucionales al Congreso, basado en las disposiciones de la Primera Convención Fiscal, pero el proyecto nunca pasó a discusión.

En mayo de 1932 se convocó a la Segunda Convención Nacional Fiscal, la que se efectuó en 1933 y entre sus recomendaciones sostuvo que una serie de actividades fueran de la competencia exclusiva federal.

En noviembre de 1947 se reunió la Tercera Convención Nacional Fiscal, con la idea primordial de sustituir la exclusividad de los impuestos, por la de coordinación entre las dos esferas impositivas de este país. Esto no se logró, pero como consecuencia se expidió la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles en diciembre de 1947. Esta ley gravaba los ingresos derivados de ventas y servicios con dos cuotas, de 18 al millar para la federación y del 12 al millar para las entidades.

En la década de los setentas existía un centralismo tanto en el ingreso como en el egreso federal, que ocasionó que se estudiara la conveniencia de descentralizar algunos rubros del gasto de inversión en ciertos programas. El municipio tuvo una participación nula en el proceso, aunque en ese entonces se acentúa el cambio del tipo de población de rural a urbano y se crean tres centros metropolitanos que tenían una capacidad económica superior a algunas entidades federativas. Se define la importancia del municipio en el sentido que es donde se identifica de forma directa la demanda de servicios públicos, y se concluye que las necesidades se pueden atender de manera más rápida, con mayor conocimiento de causa, con mayor interés y menor costo, por la cercanía de las autoridades con el lugar del problema.

Finalmente en 1979 se expidió la Ley de Coordinación Fiscal, a fin de armonizar la recaudación fiscal en todo el país, y establece como sus objetivos los siguientes:

1. Coordinar el sistema fiscal de la federación con las entidades y el Distrito Federal.
2. Establecer la participación que corresponda a las haciendas públicas en los ingresos federales.
3. Distribuir entre ellos dichas participaciones.
4. Fijar reglas de colaboración administrativa entre diversas autoridades fiscales.
5. Constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.

Al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se sumaron las entidades federativas, mediante la firma de Convenios de Adhesión, sus respectivos Anexos y el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, para poder participar en los fondos señalados en dicha ley, a cambio de abstenerse de establecer o mantener en vigor gravámenes locales.

En la década de los ochentas se transforma el sistema tributario mexicano, modificándose la Constitución en materia de facultades de recaudación del impuesto predial hacia los municipios, se substituye el impuesto indirecto de base acumulativa (Ingresos Mercantiles) por uno de valor agregado (IVA), eliminando un sinnúmero de impuestos locales; se crea la Coordinación Fiscal entre la federación y entidades, y se elabora una fórmula para determinar las participaciones.

En la década de los noventas se inicia la descentralización de gasto público y el presupuesto federal de 1998 incorpora el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, denominado " De los Fondos de Aportaciones Federales", con el fin de vincular los ingresos por concepto de participaciones fiscales a los estados y municipios, con el ejercicio del gasto federal descentralizado en los sectores de salud, educación básica y desarrollo municipal, en un esquema hacendario más completo, ya no únicamente tributario y que por lo general constituye el principal agente ejecutor del gasto de inversión local.

Situación actual

A continuación se presenta una síntesis del ingreso, el gasto público y la deuda estatal y municipal.

Ingresos

El actual sistema de coordinación fiscal, vigente desde la década de los ochentas, descansa en la distribución de participaciones en impuestos federales, que corresponden a la parte federal y en parte a antiguas contribuciones estatales y municipales que existían y desaparecieron o se suspendieron al crearse la Ley de Coordinación Fiscal, perdiéndose la potestad tributaria local, ocasionando un constante debilitamiento de los ingresos propios de las entidades federativas como porcentaje de sus ingresos totales. Los recursos federales se transfieren a las entidades y municipios por dos vías: la fiscal vía Ramo 28 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y la presupuestal o indirecta, a través de los fondos del Ramo 33 del PEF que se tratará en el apartado de Gasto.

En la actualidad la mayor parte de los ingresos estatales provienen de una parte de la recaudación federal participable (RFP), que es la que obtiene la federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción del petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos. Se excluyen los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción del petróleo, los impuestos a la Tenencia de Vehículos y sobre Automóviles Nuevos y la parte proporcional del Impuesto Especial de Producción y Servicios por concepto de bebidas alcohólicas y cerveza y tabacos labrados.

Desde 1991, la forma de distribuir el FGP que es actualmente un 20% de la RFP, adopta una filosofía redistributiva y a partir de ese año se integra de tres partes:

Primera parte.- Considera el criterio de población en relación directa, es decir, cada habitante del país recibe a través de su estado una cantidad igual. A esta parte le corresponde un 45.17% del FGP.

Segunda parte.- Continúa con el criterio de distribuir participaciones por medio de los impuestos asignables, es decir, impuestos federales cuyo origen por entidad es plenamente identificable (IEPS, TENENCIAS, ISAN) -Este concepto determina el volumen de impuestos generados por cada entidad federativa y le corresponde un 45.17% del FGP.

Tercera parte: Se considera el criterio de favorecer a las entidades con poca población y actividad económica débil y se distribuye un 9.66 % en proporción inversa a las participaciones por habitante.

Existe también la participación por la coordinación en Derechos, la cual equivale al 1% de la RPF, pero es poco significativa desde el punto de vista monetario.

Del total que le corresponda a la entidad por estos dos fondos, debe entregar como mínimo el 20% a los municipios.

Para el Fondo de Fomento Municipal se consideran como criterio de distribución las contribuciones locales por impuesto predial y derechos por servicios de agua, con objeto de incentivar la mejor administración de estos gravámenes. Les corresponde el 1% de la RPF y se les entrega directamente.

Las entidades se auto liquidan el 100% de la recaudación del Impuesto a la Tenencia de Vehículos y del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, estando a cargo de ellos la administración integral y participan del 20% a los municipios.

Existen otros apoyos como son los incentivos que se perciben por participar en el programa de fiscalización concurrente y verificación de datos del contribuyente. A los municipios donde se ubican litorales o aduanas por donde se importan o exportan mercancías, se les entregan incentivos adicionales.

Estos fondos constituyen transferencias no condicionadas y se asignan a través del Ramo 28 del PEF.

Gasto

Aunque la descentralización es un fenómeno que se vive en todo el mundo y su significado, aplicación y efectos varían de un país a otro, requiere de una infraestructura institucional que comprenda desde marcos normativos legales y organizaciones capaces de desarrollar programas. Tiene efectos importantes en la estabilidad macroeconómica, la disminución de la pobreza y la prestación de servicios sociales.

La desconcentración administrativa que a través de transferencias condicionadas que la federación hace a las entidades, trasladándole responsabilidades y recursos no ha sido debidamente coordinada, existiendo tratamientos no homogéneos entre las mismas.

A estos recursos, al ser transferidos a través de partidas presupuestales distintas a participaciones, se les aplica la normatividad federal, además que en algunos casos al llevar componente estatal en su financiamiento, deben también formar parte de la cuenta pública estatal.

Para que exista una verdadera federalización del gasto, se requieren definir las responsabilidades de cada orden de gobierno con la participación de las entidades en la aplicación de fórmulas de reparto y definir a través de un marco jurídico las obligaciones en materia de rendición de cuenta pública de cada uno; determinar los alcances de los órganos fiscalizadores y que exista uniformidad de las políticas de las distintas dependencias que transfieren el gasto a los estados, ya que se aplican criterios diferentes.

Lo diferente de las entidades y municipios del país , exige que se establezcan requisitos especiales en las responsabilidades de los gobiernos estatales o municipales, según su tamaño y capacidad de gestión, ya que existe capacidad administrativa, niveles de pobreza y educación diferentes en cada uno y se les aplican las mismas normas.

Aunado a lo anterior, debido a obligaciones de tipo laboral, cada vez es mayor el impacto que tienen los beneficios otorgados a los empleados federalizados, en los contratos de personal estatal y que se ven reflejados negativamente en las finanzas estatales.

Para solucionar algunos de estos problemas es necesario definir claramente las políticas, normas y procedimientos aplicables a los recursos que se trasmiten a las entidades; que se defina el ámbito de competencia de cada orden de gobierno; que se apliquen fórmulas claras, que se no elaboren unilateralmente y que sean públicas.

Deuda

En años anteriores y hasta 1999, el gobierno federal cubrió el déficit de gobiernos estatales y de algunos municipios importantes, mediante transferencias extraordinarias y discrecionales a través del Ramo 23, que ya fueron excluidas del PEF actualmente.

El financiamiento de los estados y municipios vía crédito constituye un elemento fundamental para inducir mayores volúmenes de inversión hacia proyectos de alta rentabilidad económica y social. En la actualidad se vive un proceso de transición de los mecanismos tradicionales para garantizar la deuda pública de los gobiernos locales. El artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal Federal define la forma en que se garantizarán los pagos con cargo a las participaciones. Asimismo, la escasez de recursos financieros ha provocado que se busquen nuevos esquemas de endeudamiento y de la garantía de éstos.

Los gobiernos de aquí en adelante, deberán solicitar préstamos sólo si son capaces de rembolsar el monto de la deuda y los intereses correspondientes, por lo que es aconsejable que inviertan en proyectos rentables y que se realicen previamente estudios de factibilidad ambiental, social, económica y financiera.

La calificación de la deuda se ha convertido en uno de los aspectos mas sobresalientes en la actual etapa de la coordinación hacendaria, siendo ésta un análisis que se realiza con base en la cuenta pública debidamente auditada, para determinar el potencial económico y social de la entidad y que muestra la capacidad de un gobierno para enfrentar los compromisos de la deuda, considerando los activos tangibles e intangibles; la infraestructura formada por recursos materiales, humanos y tecnológicos, complementados por la estructura social, cultural y jurídica. De lo anterior se derivan escalas de calificación que emiten las empresas calificadoras.

En nuestro estado la deuda pública se encuentra regulada en el Libro Quinto del Código Financiero del Estado.

Sistema de Contabilidad y Rendición de Cuenta Pública

La administración pública manifiesta en la actualidad una clara tendencia a modernizarse, estableciendo sistemas para la creación de bases de datos, que faciliten la generación de información que sea compatible con la empleada en los tres ordenes de gobierno. Este concepto ha cobrado importancia en los convenios de coordinación hacendaria que la federación ha celebrado con las entidades, en el que demanda que se establezcan reglas claras y homogéneas que rijan la contabilidad y el control presupuestal.

Además, el tener un buen sistema contable, les permitirá tomar mejores decisiones de autocontrol y ejecución del gasto, eficientando las áreas operativas de los programas de inversión pública.

Los sistemas de contabilidad gubernamental comprenderán la captación y el registro de las operaciones financieras, presupuestales, la verificación y evaluación de las actividades realizadas por las unidades responsables del gasto, para determinar indicadores de desempeño.

Los gobiernos y las dependencias que ejerzan gasto es aconsejable que entreguen cuentas claras y transparentes al contribuyente, por lo que deben perfeccionar las prácticas contables, ya que el proceso de descentralización requiere de intercambio de información pertinente y análoga.

Conclusiones

La alternancia en el poder ha originado que se den situaciones que no estábamos acostumbrados a ver, sobre todo que el concepto de subordinación de los estados hacia la federación y de los municipios a los estados, y si bien no ha desaparecido del todo, si ha habido cambios importantes, aunque en algunos casos todavía existe tutelaje de la federación hacia los estados y de los estados hacia los municipios.

El país atraviesa por un proceso de cambio muy intenso, que obliga a revisar el marco jurídico que regula a cualquier actividad, ya sea política o económica, por lo que debemos tomar en cuenta ciertas condiciones que existen en la actualidad.

En materia impositiva, derivado de la Ley de Coordinación, existen limitaciones a la independencia de los estados y más de los municipios, de establecer gravámenes. En el caso de los municipios, el ingreso (e indirectamente el egreso), lo autorizan los congresos locales.

Los Convenios de Coordinación vigentes entre las 32 entidades federativas (incluido el Distrito Federal), tienen una antigüedad de más de 20 años, con un mínimo de modificaciones impuestas unilateralmente por la federación y sin ratificarse por parte de la mayoría de los congresos locales, siendo esto contrario al espíritu del federalismo.

Creo que se debe difundir más el concepto de federalismo, ya que en la mayoría de los casos se asocia solamente a la idea.