Rendición de Cuentas, Sociedad Civil y Derechos Humanos

Dr. Ernesto Isunza Vera

Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social

eisunzav@ciesas-golfo.edu.mx

La norma de la rendición de cuentas continúa el proyecto de la Ilustración de sujetar al poder no sólo al estado de derecho (rule of law) sino también al imperio de la razón (rule of reason)…

La rendición de cuentas es antitética al poder monológico. Andreas Schedler.

I. INTRODUCCIÓN

1. Uso generalizado del término

La rendición de cuentas (accountability) se entiende generalmente como un proceso en el que los políticos comunican al público la pertinencia del ejercicio de sus funciones. Comúnmente, se habla de ejercicios de rendición de cuentas post facto , como una acción que legitima a la autoridad que la realiza, al transparentar sus actividades y demostrar lo correcto de su proceder.

La rendición de cuentas se relaciona (cuando no se confunde) con prácticas a favor de la transparencia de lo estatal, la lucha contra la corrupción y el control ciudadano de los actos gubernamentales. Esto es cierto, sobre todo, en las nociones que se reproducen en los medios masivos de información. En cierto sentido, las definiciones anteriores son rendición de cuentas (RdC) pero ésta es algo más. Se habla de rendir cuentas pero muchas veces no se desarrollan los entornos jurídicos o las aperturas político-institucionales necesarias para realizar mecanismos efectivos de rendición de cuentas.

¿Qué significa el término rendición de cuentas? ¿es necesario utilizar su versión inglesa accountability? ¿cuál es su significado desde una visión marcada por el paradigma de los derechos humanos? ¿qué papel juega el concepto sociedad civil en ello? Estas son algunas de las preguntas que deseamos contestar en las siguientes líneas.

2. Bases para su realización

La rendición de cuentas es una práctica necesaria para la democracia en las sociedades complejas contemporáneas; debe realizarla cualquiera de los poderes públicos ya que el soberano (la ciudadanía, el pueblo) sólo ha enajenado temporalmente, y bajo ciertas condiciones, el poder que reside originalmente en él.

En el contexto de países como México, que han vivido en largos periodos de regímenes autoritarios, nos enfrentamos en los tiempos de transición no sólo a desafíos de innovación institucional o jurídica sino, principalmente, a profundos mecanismos cognoscitivos y normativos que conforman una cultura política completamente contrapuesta a los valores democráticos, liberales y republicanos que, junto al estado de derecho , dan sentido al término poliarquía utilizado por O'Donnell (1997). La rendición de cuentas, como mecanismo de control de los ciudadanos sobre los políticos en el gobierno y los burócratas, impulsa cambios en la cultura política en los cuatro sentidos constituyentes de las poliarquías contemporáneas.

3. Espacios públicos que lo han trabajado

Hay dos espacios sociales donde principalmente se han estado desarrollando reflexiones sobre la rendición de cuentas, su significado, alcances y limitaciones. Esos espacios reflexivos son la academia (en particular estudios politológicos, sociológicos, del derecho constitucional y sobre la administración pública) y los grupos y redes ciudadanos, entre los que quiero destacar los colectivos defensores de los derechos humanos (tanto los interesados en la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales como quienes reivindican el ejercicio de la memoria sobre violaciones a los derechos humanos especialmente repulsivas).

Sin embargo, salta a la vista el relativamente alto grado de incomunicación entre estos sujetos sociales, así como la aún insuficiente teorización que necesita ser, sin duda, transdisciplinaria y realizada tomando en cuenta las múltiples experiencias prácticas de rendición de cuentas, más allá de que asuman esa denominación sus impulsores.

4. Enlace con prácticas y conceptos de los grupos defensores de los DH. El control democrático de los gobiernos

En el campo de los defensores y promotores de los derechos humanos, empieza a tratarse a la rendición de cuentas como una práctica en la que la realización de los derechos políticos se amplía (vía la construcción de una democracia participativa), pero también es vista como el punto de encuentro entre la lucha por la justiciabilidad (y más aun la exigibilidad) de todos los derechos para todos, desde y para la sociedad civil (IIDH, 1999).

Destacadamente, son los derechos económicos, sociales y culturales los que han dotado, al mundo de los movimientos y organizaciones por los derechos humanos, de herramientas técnicas y conceptuales para avanzar en la exigibilidad de todos los derechos, ampliando asimismo la perspectiva popular de los derechos como simplemente circunscritos a los civiles (cuando no sólo a las violaciones de los mismos).

5. La rendición de cuentas transversal y el caso del Instituto Federal Electoral de México

Un ejemplo de mecanismo de rendición de cuentas que no es exactamente horizontal, vertical ni social, es el utilizado por la sociedad civil mexicana inserta en el órgano estatal autónomo denominado Instituto Federal Electoral.

Desde las reformas legales y constitucionales de 1996, en México se dio un paso fundamental para hacer efectivos los derechos políticos, en especial el "derecho a participar en elecciones justas, periódicas y libres", el "derecho a la participación política" y el "derecho al voto". Entre muchas otras reformas, se dotó de autonomía al organismo del estado mexicano encargado en gran medida de hacer efectivos estos derechos a través de la organización de las elecciones federales. Una de las decisiones que dotó de autonomía y legitimidad al Instituto Federal Electoral fue el otorgamiento de las funciones de dirección del mismo a consejos ciudadanizados, dejando fuera del papel directivo del organismo electoral al gobierno y los partidos políticos.

En la parte final de este trabajo desarrollaremos los tres mecanismos de ciudadanización que tiene el IFE para controlar el proceso de organización de las elecciones (esto es, los consejos ciudadanizados, las mesas directivas de las casillas electorales y los sujetos que desarrollan funciones de observación electoral). Desde la tipología desarrollada a lo largo de estas líneas, propondremos que el IFE es un caso de mecanismo de rendición de cuentas transversal.

II. CONCEPTOS BÁSICOS

1. Significado del término

El término "rendición de cuentas" se conforma de "rendición", vocablo originado en el latín reddere, el cual "junto con algunos nombres, toma la significación del que se le añade". Así, "rendir gracias" significa "agradecer" y "rendir obsequios" quiere decir "obsequiar" (RAEL, 1992: 1796). Por otro lado, "cuentas" tiene su raíz en el latín computare, palabra formada por com-, 'juntos, colectivamente' más putare 'valuar, juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar' (GÓMEZ DE SILVA, 1988: 185-186). Por lo tanto, "rendición de cuentas" sería la acción de computar, es decir, de evaluar, juzgar o verificar colectivamente algo.

Cuando revisamos la versión del concepto inglés "accountability", cuya raíz es "account" y a su vez "count", descubrimos que comparte con el término español el origen latino computare (WEUD, 1996: 13, 420, 460-461). Por lo anterior, nos parece ampliamente justificado utilizar sin temor "rendición de cuentas" y no "accountability", para referirnos a la compleja red de mecanismos que ciertas sociedades contemporáneas hemos construido para controlar a los políticos y los burócratas.

Es interesante insistir que "contar" o "computar", ya sea en inglés o en español, remiten a dos significados complementarios que sólo después de siglos de uso social han creado sus acepciones actuales. Usamos "contar" para enumerar, pero no sólo cosas con cualidades homogéneas como los números, sino también eventos, sucesos; así, contamos cuentos, narramos historias, relatamos tramas. Pero contar también es "ajustar cuentas", evaluar lo que tenemos y lo que debemos, y, si estamos en el papel de quien da esas cuentas, obligadamente tenemos que justificar el resultado de esa cuenta.

En resumen, el uso del término rendición de cuentas (en adelante, RdC), remite a significados como enumeración y justificación pero también a una tercera idea: la sanción. Y esta última es resultado lógico cuando quien se justifica no logra convencer a quien le interpela. De esta forma, las dimensiones básicas de la RdC son tres : (1) la informativa, que pregunta qué ha sido o será hecho, mediante la enumeración de hechos; (2) la explicativa, que ofrece razones y forma juicios, justificando lo hecho o por hacer; y (3) la exigitiva que reconoce lo correcto y castiga lo erróneo mediante la penalización o el castigo (SCHEDLER, 1999a: 15).

2. Lógica del mecanismo de la rendición de cuentas

La estructura lógica de la RdC consiste en dos actores, 1 y 2, así como una acción del primero que llamaremos A1 (ELSTER, 1999: 255). 1 es el actor que da cuentas sobre A1 porque 2 se lo exige, presuponiendo que se dan un par de condiciones: primero, que el sujeto 1 actúa en nombre de 2, y, segundo, que este sujeto 2 tiene el poder institucional o legal para premiar o castigar al sujeto 1 por sus actividades o productos resultado de esta relación (FEARON, 1999: 55; SCHEDLER, 1999a: 17).

De manera más concreta, el sujeto 1 es el apoderado o mandatario, quien también puede ser pensado como el representante. Y el sujeto 2 es el poderdante o mandante, quien puede ser visualizado como el representado. El sujeto 1 serán los políticos electos o burócratas no electos -es decir, los servidores públicos-, mientras que el sujeto 2 son los ciudadanos, ya sea como individuos o como actores colectivos. Las que hemos llamado A1, o acciones del sujeto 1, son las políticas públicas en general.

3. Tipos de RdC a partir de metáforas espaciales

Como es bien conocido, una de las propuestas analíticas más utilizadas para entender los mecanismos de rendición de cuentas es la que propuso Guillermo O'Donnell a partir de una metáfora espacial: dividió estos mecanismos en horizontales y verticales (O'DONNELL, 1994). La RdC horizontal (horizontal accountability) remite a la idea del control o equilibrio entre los poderes del estado y, como correlato, tendríamos una rendición de cuentas vertical (vertical accountability) en la que la sociedad es la que controla las acciones del estado.

Para O'Donnell (1998: 162), la RdC vertical se conforma de "elecciones, demandas sociales que se pueden articular sin padecer coerción estatal y medios que por lo menos cubren con regularidad las más visibles de estas demandas y los actos presuntamente ilícitos de las autoridades públicas". Por otro lado, la RdC horizontal significa "la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos" (O'DONNELL, 1998: 173-174).

A partir de estas ideas seminales, varios autores han ampliado y afinado el instrumento topológico propuesto por O'Donnell. Por ejemplo, Hugo Alfonso Muñoz (2000: 10) aumenta una dimensión externa al marco del estado nación, a partir de los mecanismos de control internacionales (o extraorgánicos). Desde esta visión topológica, en sentido inverso a lo propuesto por Muñoz, Jonathan Fox y L. David Brown han llamado la atención sobre las amplias perspectivas para los mecanismos de RdC que incluyen una combinación de actores sociales locales y redes internacionales de vigilancia sobre los organismos multilaterales y las políticas públicas que se realizan en esas instancias (FOX y BROWN, 1998). En otro lado, Fox insiste en la necesidad de mecanismos de control que vayan desde la sociedad civil local hacia la esfera internacional, pasando por la nacional, en correspondencia con la integración multinivel del proceso de las políticas públicas en el presente (FOX, 2002: 16).

Sin embargo, un avance sustancial para la comprensión de los mecanismos de RdC nos fue dado por Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (2000 y 2002) mediante su concepto de RdC social (societal accountability) el cual enlaza las discusiones previamente citadas con ideas provenientes de la "literatura sobre sociedad civil y esfera pública" (PERUZZOTTI y SMULOVITZ, 2002: 29). Estos definen la RdC social como "un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también en acciones mediáticas… [la RdC] social puede canalizarse tanto por vías institucionales como no institucionales… [así], a diferencia de los mecanismos electorales, la [RdC] social puede ejercerse entre elecciones y no depende de calendarios fijos. Se activa 'a pedido' y puede dirigirse hacia el control de temas, políticas o funcionarios particulares. Tal como sucede con los horizontales, los mecanismos sociales pueden supervisar la legalidad de los procedimientos seguidos por políticos y funcionarios públicos" (PERUZZOTTI y SMULOVITZ, 2002: 32-33).

A estos tipos de RdC (horizontal, vertical, social e internacional), queremos sumar un quinto elemento: la RdC transversal. Queremos decir que este mecanismo de RdC es "dirigido a través" de las instituciones del estado, y, por lo tanto, "se extiende atravesado de un lado a otro" (RAEL, 1992: 2012), es decir, desde el espacio de la sociedad civil hasta el interior del estado. La RdC transversal son aquellos mecanismos que, si bien son instituciones del estado, son diseñadas y funcionan de tal forma que hunden sus raíces de manera explícita en la sociedad civil, a través de la presencia especialmente protegida de ciudadanos independientes y autónomos que no representan pero sí ejemplifican las cualidades de un ethos ciudadano. Estamos hablando en el caso mexicano de los consejos ciudadanizados que, o bien tienen funciones directivas, como en el Instituto Federal Electoral, o bien tienen funciones consultivas y de control, como en las comisiones gubernamentales de derechos humanos.

Como en el caso de los mecanismos sociales de RdC, los mecanismos transversales pueden ejercer funciones políticas y legales, pero principalmente sobre los burócratas (directamente) y sólo indirectamente sobre los políticos. Otra semejanza con los mecanismos sociales es que los transversales no sólo se restringen a realizar su función de control de manera directa con los funcionarios públicos, sino también pueden poner en marcha los mecanismos horizontales de RdC (PERUZZOTTI y SMULOVITZ, 2002: 36).

Visto en conjunto, el fenómeno de la RdC es una "constelación de fuerzas legales, políticas, socioculturales y económicas" que busca hacer efectivo el control de los servidores públicos en tres perspectivas de sus acciones como tales: los recursos financieros relacionados con, los productos resultados de y el trato imparcial a los ciudadanos afectados por, las políticas públicas (BEHN, 2001: 6).

En la siguiente tabla, que es una modificación/ampliación de la propuesta por Peruzzotti y Smulovitz (1992: 41), exponemos resumidamente los tipos de RdC resultantes del eje espacial.

TABLA 1

TIPOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS/ DESDE EL EJE ESPACIAL

(a partir de Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 41)

¿A QUIÉN SE CONTROLA?

POLÍTICOS BURÓCRATAS

ACTORES ¿QUÉ SE CONTROLA?

MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS

¿QUIÉN CONTROLA? TIPOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS EXTERNA SOCIAL Sociedad civil · Comisiones investigadoras· Denuncias e investigación pública ·

INTERESTATAL Comisiones ejecutivas y de control de los tratados intergubernamentales (TLCAN, UE)Comisiones que ejecutan los mecanismos de control de organismos internacionalesCortes y comisiones internacionales (TPI, CIDH) · Mecanismos jurisdiccionales internacionales· Vetos, resoluciones y cláusulas· Sentencias y recomendaciones ·

HORIZONTAL BALANCE Poder Ejecutivo · Veto · Fijación de política· Regulación· Control administrativo· Nominación y remoción de personal

Poder Legislativo · Impeachment· Comisiones investigadoras· Veto parlamentario · Fijación de política· Regulación· Control administrativo· Nominación y remoción de personal

Poder Judicial · Revisión judicial · Revisión judicial

ASIGNADAS Agencias de control (Ombdusman, Tribunal de cuentas, Conseils d'Ètat, Fiscalías, Contralorías) · Control de legalidad· Atribuciones de investigación · Control de legalidad· Atribuciones de investigación

TRANSVERSAL DIRECTIVOS Consejos ciudadanizados · Control de la legalidad· Atribuciones de investigación· Denuncia e investigación pública· Denuncia en agencias de balance

CONSULTIVOS Consejos ciudadanizados · Control de la legalidad· Atribuciones de investigación· Denuncia e investigación pública· Denuncia en agencias de balance · Control de la legalidad· Atribuciones de investigación

VERTICAL SOCIALES Medios · Investigación y denuncia pública · Investigación y denuncia pública

Asociaciones cívicas, ONG, movimientos sociales y ciudadanos individuales · Movilización social y denuncia pública· Denuncia en agencias de control· Litigación ordinaria · Movilización social y denuncia pública· Denuncia en agencias de control· Litigación ordinaria

ELECTORALES Ciudadanos individuales · Voto

4. Lógica temporal de la rendición de cuentas

Normalmente, se piensa la rendición de cuentas como un ejercicio a realizar después que el acto bajo escrutinio se llevó a cabo. Sin embargo, la rendición de cuentas debe pensarse como una totalidad formada por tres posibles opciones para la participación de la sociedad civil: antes (RdC prospectiva), durante (RdC procesal) y después (RdC retrospectiva) del acto de autoridad del que se rinde cuentas.

No es algo resuelto y transparente, como a veces se piensa, la relación entre el proceso total de las políticas públicas (que incluye el diseño, la implementación y el balance de los resultados) y la RdC como constelación de fuerzas múltiples. De esta forma, para Robert D. Behn (2001: 64-115), hay cuatro preguntas clave para entender la RdC democrática: 1. ¿Quién decidirá los resultados que se producirán?, 2. ¿Quién es el responsable de hacer estos resultados?, 3. ¿Quién es el responsable de implementar el mecanismo de RdC?, y 4. ¿Cómo funcionará el proceso de RdC? En la respuesta a la primera pregunta, se incluye un tema clave en la administración pública moderna, la llamada "dicotomía" de la misma: ¿qué tanto la burocracia es la que determina los resultados concretos de las políticas públicas? o, de manera inversa ¿en qué grado las políticas públicas son definidas por los ciudadanos a través de sus representantes? Con estas preguntas en mente, podemos entender la trascendencia de implementar mecanismos de RdC no sólo ex post sino también ex ante e incluso durante la efectuación de las políticas públicas.

Así, en esta mirada desde un eje temporal, un primer momento es el diseño de las políticas públicas en el que los miembros de la sociedad civil organizada deben participar de la manera más activa posible. Es necesario, por supuesto, cierto conocimiento técnico especializado de parte de la sociedad civil y la existencia de una permeabilidad, de cierta porosidad, del estado que haga posible una comunicación fluida en esta primera fase de la instrumentación democrática de políticas públicas. Sin lugar a dudas, la exigibilidad de la realización de los derechos y su contingente práctica de rendición de cuentas en esta fase requiere de alguna normatividad que eleve a rango vinculante las consultas a los afectados por las acciones del estado (o de cualquier institución ligada a la rendición de cuentas). A la RdC en esta fase primera la llamamos "prospectiva".

La ejecución misma de las políticas públicas es un segundo momento en el que la sociedad civil puede involucrarse en la práctica de la RdC. Es en los espacios micro sociales donde las políticas públicas toman corporeidad y donde precisamente se redefinen las macropolíticas y los macrodiscursos. Incluso si ha habido participación de la sociedad civil en el diseño de las políticas es en el espacio micro donde la renegociación se lleva a cabo, por decirlo de alguna manera, "en el terreno". Obviamente el conocimiento adecuado de las redes asociativas sobre la política específica que se está controlando es fundamental para el éxito de la práctica de RdC. A este control sobre la ejecución de las políticas públicas, podríamos llamarle RdC "procesal".

El tercer momento clave para la participación de la sociedad civil en la rendición de cuentas es el más conocido y practicado: la evaluación de las políticas públicas. Debe insistirse, sin embargo, que el control sobre la política pública debe realizarlo un actor societal diferente a aquél que la ha ejecutado coordinadamente con el estado. Finalmente, a este mecanismo ex post de RdC le llamaremos "retrospectiva". De esta forma, el eje temporal de los mecanismos de RdC nos ofrece esta triple tipología: "prospectiva", "procesal" y "retrospectiva".

5. Tipos de RdC por actividad enfocada

Un tercer eje para la elaboración de una tipología de los mecanismos de RdC se basa en la actividad por la que el control se lleva a cabo en última instancia. Según Hugo Alfonso Muñoz (2000) y Miguel Gutiérrez Saxe (2000), hay tres tipos de RdC: (1) política: que utiliza el escrutinio público, los informes, el escrutinio del financiamiento y el prestigio de la política; (2) legal: que se basa en la eficacia y el respeto a la ley, la justicia pronta y expedita, las normas de conducta probas y la atención de quejas; y (3) administrativa: que se sustenta en la elaboración de objetivos y recursos con transparencia, en los controles e indicadores así como en la realización de la función pública con ética y responsabilidad.

Para Peruzzotti y Smulovitz (2002: 26), la RdC legal "está orientada a garantizar que las acciones de los funcionarios públicos estén enmarcadas legal y constitucionalmente", mientras que la RdC política sería "la capacidad del electorado para hacer que las políticas gubernamentales respondan o se adecúen a sus preferencias… [así, la RdC política] está íntimamente interconectada con el concepto de representación democrática" (PERUZZOTTI y SMULOVITZ, 2002: 27). Finalmente, Robert D. Behn (2001: 59) y Andreas Schedler (1999a: 22-23), aportan una cuarta área de actividad para nuestra tipología: la RdC profesional. De esta forma, podemos resumir en la siguiente Tabla 2, los tipos de RdC a partir de los dos ejes recientemente descritos.

TABLA 2

TIPOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS/

DESDE LOS EJES TEMPORAL Y TEMÁTICO

EJE TEMPORAL

(Relaciones con los momentos de la política pública)

ANTES DURANTE DESPUÉS

TIPO DE RENDICIÓN DE CUENTAS Prospectiva Procesal Retrospectiva

Política Administrativa Legal Profesional

EJE TEMÁTICO

6. Sujetos obligados a su ejercicio

¿Quiénes están incluidos en ese grupo genérico de agentes responsables en la rendición de cuentas? Al hablar de "poderes públicos" incluimos al ejecutivo, el legislativo y el judicial, pero también los llamados "poderes autónomos", tales como los ombdusman, los organismos electorales autónomos o las contralorías. Estos últimos, si bien son esencialmente agencias de control, o de RdC horizontal, no deben escapar tampoco al principio de control y explicación de sus actos frente a la ciudadanía.

Debe entenderse que el ejercicio de la rendición de cuentas se aplica a estos "cuatro poderes" del estado nacional, sin olvidar los diversos "pisos" de los que consta el mismo. Es decir, en una república federal estamos hablando del nivel del estado federal, de los estados federados y los municipios.

En las condiciones de la sociedad mundial global, también están obligados a rendir cuentas tanto las organizaciones intergubernamentales (ONU, OEA, por ejemplo) y sus diversos organismos (UNESCO, Comisión Interamericana de Derechos Humanos), como las agencias internacionales que funcionan con dinero de los estados miembros (como el BID, el FMI o el BM). Como en el caso de las agencias estatales en el nivel nacional, las instituciones internacionales centradas en el control de sus pares locales tampoco deben evadir rendir cuentas de sus actos.

Finalmente, en el camino de crear una cultura democrática que asuma la rendición de cuentas como la participación reflexiva de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales que gestionan recursos públicos también deben rendir cuentas de sus actividades.

7. Condiciones para su implementación

La rendición de cuentas necesita un entramado legal que ligue el imperativo moral con la obligación jurídica; no debe utilizarse instrumentalmente o en ciertas coyunturas sino formar parte del funcionamiento normal del aparato administrativo. En este sentido, la rendición de cuentas se funda en la apelación a un derecho y no se trata de la concesión graciosa de la autoridad en turno. Pero la apelación a ese derecho, sin reglamentación clara y funcional, puede resultar vacía de sentido.

Una condición básica para el ejercicio real de la RdC es la transparencia informativa sobre los asuntos públicos que son objeto del escrutinio de la sociedad civil. La oportunidad y la misma calidad de la transparencia son dos características básicas del ejercicio de control. Asimismo, la calidad de la información y el formato en que es presentada son absolutamente relevantes para la efectiva información a la ciudadanía de la materia sobre la que se rinde cuentas.

Finalmente, la información adecuada y oportuna junto con un entramado legal que funde el ejercicio de la RdC son condiciones necesarias pero no suficientes para su éxito. Así, deben crearse y fortalecerse mecanismos societales capaces de usar la información y los canales administrativos y legales para desarrollar la rendición de cuentas como parte cotidiana del ejercicio democrático del poder. Esto significa la existencia de un tejido asociativo organizado, denso y capacitado (técnica, política y culturalmente) para hacer efectiva la rendición de cuentas.

IV. RENDICIÓN DE CUENTAS Y DERECHOS HUMANOS

1. ¿Por qué ligar derechos humanos, sociedad civil y rendición de cuentas?

Pensamos que es estratégicamente viable y oportuno reflexionar el concepto de RdC desde el discurso de los derechos humanos, tanto para enriquecer teóricamente su fundamento cuanto para potenciar los esfuerzos de los organismos de la sociedad civil, no sólo aquellos que se reivindican promotores y defensores de los derechos humanos.

Ya hemos sentado que la política pública es una de las tres aristas de la RdC como mecanismo; así, la política pública es la A1, es decir, la acción del sujeto 1 que se somete a la interpelación del ciudadano poderdante. Pensamos que esta arista de la RdC es el punto de engarce con el campo semántico de los derechos humanos ya que son las políticas públicas los instrumentos mediante los cuales las sociedades se comprometen con la progresiva realización de todos los derechos para todos. La segunda arista de la RdC, es decir, el sujeto 1 o apoderado, es el servidor público -sea éste electo o empleado del estado-, el sujeto responsable de la aplicación sistemática de políticas que deben orientarse a la realización de esos derechos.

Desde esta lógica, empatamos con una de las principales aportaciones del paradigma de la "nueva gestión pública" (new public management), que no sólo enfatiza la importancia de la obtención de resultados (performance) -más que sobre los mecanismos de control sobre la imparcialidad y las finanzas- sino también insiste que "no puede uno tener rendición de cuentas sin expectativas [ya que] si quieres hacer responsable a la gente, tienes que ser capaz de especificar qué esperas que hagan y qué no" (Behn, 2001: 7).

La especificación de las metas sociales a alcanzar, desde nuestro punto de vista, están recogidas en los instrumentos nacionales e internacionales que reconocen los derechos humanos como el telos de nuestras sociedades y, por lo tanto, de las políticas públicas que deben realizarlo.

Para avanzar en terreno común, paso a desarrollar brevemente una exposición de lo que deberíamos entender por derechos humanos con la finalidad de llegar a ciertas conclusiones sobre si es o no factible utilizar este discurso como apoyo de los mecanismos de RdC.

2. Derechos humanos y vida digna

Entenderemos por "derechos humanos" todo aquello que es necesario para vivir una vida digna. En términos coloquiales, se entiende por derechos humanos sólo aquellos que se han denominado "fundamentales", equiparándolos a ciertos derechos civiles y políticos como el derecho a la vida, a la libertad, a la seguridad, al acceso a la justicia, a elegir a los representantes, etcétera. Sin embargo, también son derechos humanos "de primera" los derechos económicos, sociales y culturales, así como los derechos llamados de solidaridad, como el derecho de los pueblos a la autodeterminación o el derecho a un medioambiente sano y ecológicamente sostenible (ISUNZA, 1999).

Así como no hay derechos "de primera" y "de segunda clase", tampoco el estado, como depositario temporal del poder que emana originariamente del pueblo (o ciudadanía) tiene obligaciones "de primera" y "de segunda". Para lograr una vida digna, es necesario que los ciudadanos cumplan con sus obligaciones, pero también los estados en su jurisdicción y los organismos multilaterales en el contexto internacional. No debemos permitir que el estado diluya su papel central en la violación o vigencia de los derechos.

3. Sociedad civil, estado y derechos humanos ¿es posible medir?

La sociedad civil, de acuerdo con lo hasta aquí vertido, tiene un papel estratégico en la defensa y promoción de los derechos, no sólo denunciando los casos de violaciones a los mismos, sino sobre todo en la creación de alternativas para su vigencia, sin usurpar el papel que el estado tiene como garante de los mismos.

Por esto, pensamos que la sociedad civil debe desarrollar prácticas imaginativas que hagan factible la exigibilidad de todos los derechos para todos. El papel de una sociedad civil vigorosa es influir propositiva y vigilantemente en la creación, ejecución y evaluación de las políticas públicas, cuya central responsabilidad corresponde al estado.

Hay un desarrollo amplio de ejercicios donde los derechos humanos dejan de ser abstracciones o buenas intenciones para convertirse en conceptos que se traducen en indicadores de resultado y de proceso, los cuales pueden entonces dotar de sentido, al poder medir su realización o violación, al "qué" y el "cómo" del que hablan los defensores del paradigma de la "nueva gestión pública".

Es interesante, por ejemplo advertir que la National Academy of Public Administration de los Estados Unidos "urge a las agencias públicas a medir y publicar el progreso hacia las metas de los programas para crear indicadores de resultado que ayudarán a los ciudadanos a determinar si el gobierno es digno de su confianza" (BEHN, 2001: 119).

4. Derechos humanos, estado y rendición de cuentas

Los derechos humanos son anteriores y superiores al estado, en tanto no dependen para su existencia del reconocimiento de un estado. Éste fue creado con la idea que desplegara sus capacidades, recursos y poder con la finalidad de garantizar, defender y promover el ejercicio pleno de los derechos humanos de sus miembros. Por esto, cuando un estado viola los derechos humanos se le puede considerar oneroso, tanto por costoso cuanto por su manifiesta inutilidad.

Desde esta perspectiva, es derecho fundamental de las personas, y obligación de los estados, informar de manera debida la forma en que su gestión se inscribe (o no) en el cumplimiento del mandato supremo de trabajar por la plena realización de los derechos humanos de sus asociados. No llevar a cabo esta acción, puede considerarse una declaratoria tácita de incumplimiento y, por tanto, fuente de deslegitimación ante sus habitantes y frente a la comunidad internacional.

Incluso en términos doctrinarios el discurso de los derechos humanos se encuentra íntimamente relacionado con la RdC, ya que, como nos recuerda Hugo Alfonso Muñoz (2000: 7), "el primer documento moderno que regula la rendición de cuentas es la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, en cuyo numeral XV expresaba con claridad: 'La sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo agente público de su administración'…".

Debemos reconocer que la legitimidad del discurso de los derechos humanos en la actualidad es resultado de múltiples luchas por el reconocimiento (ISUNZA, 2001) que es tanto conquista de la humanidad como utopía en permanente creación. Este estado de cosas es el resultado de cuatro fenómenos de larga duración que Guillermo O'Donnell (1998: 164-171) entiende como los componentes de las poliarquías contemporáneas: 1) el liberal, 2) el republicano, 3) el democrático y 4) el estado de derecho.

Falta profundizar ciertamente en las relaciones teóricas y prácticas entre derechos humanos y rendición de cuentas pero hay ya un gran camino andado.

V. EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL COMO MECANISMO DE RENDICIÓN DE CUENTAS (TRANSVERSAL)

1. Antecedentes

Producto de una larga serie de reformas político-electorales, la actual autoridad encargada de organizar las elecciones federales en México es un organismo público, autónomo, denominado Instituto Federal Electoral (el IFE). Estas reformas, queremos entenderlas como cristalizaciones de las luchas por el reconocimiento de la sociedad mexicana de las últimas tres décadas y media de su historia (ISUNZA, 2001; AGUILAR, 2001)

Como bien apunta Schedler (1999c: 1504-1505) "disciplinar el poder de una manera que no sólo sea efectivo y sostenible sino que también tenga credibilidad ante los otros, es un asunto extremadamente complicado. Y es aún más complicado en un contexto donde los detentores del poder se han ganado una reputación casi indestructible de construir (o por lo menos asegurar) sus victorias electorales con base en el fraude y la corrupción". Este fue el contexto de aquellas reformas-político electorales que desembocaron en 1996 con la más reciente e importante de ellas.

Después del levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, los conflictos internos en el Partido Revolucionario Institucional y el resultado de las elecciones federales de 1994, aunadas a la crisis del sistema financiero mexicano unos meses después, los partidos políticos junto al gobierno priísta lograron un acuerdo político que recogía varias de las demandas sociales de transparencia, equidad y certeza en el sistema electoral. Así, en 1996 se reforzó la independencia y autonomía del IFE (creado desde 1990) a partir de dos medidas clave : primera, los órganos de dirección del IFE tendrían sólo el voto de consejeros ciudadanos (denominados "consejeros electorales") y, segunda, se desligó por completo al poder ejecutivo de la dirección del Instituto.

El IFE se encuentra dividido en tres tipos de órganos claramente definidos: los directivos, los técnico-jurídicos y los de vigilancia. Los primeros se conforman de forma colegiada por consejeros electorales quienes son ciudadanos independientes respecto de cualquier partido o instancia de gobierno. Los órganos técnico-jurídicos son la rama profesional que se organiza mediante un servicio civil de carrera, mientras que los órganos de vigilancia se integran principalmente con la representación de los partidos políticos. En términos llanos, la dirección del Instituto está en manos de los consejos ciudadanizados, quedando a los órganos técnico-jurídicos la implementación de las políticas decididas por aquéllos con base en la normatividad en la materia: el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (el COFIPE).

De manera gráfica, el IFE es un cuerpo que, de arriba abajo, se conforma por una estructura ciudadanizada que tiene su correspondiente imagen-espejo en los órganos del servicio profesional. En el nivel federal el órgano de dirección es un Consejo General dirigido con el voto de 9 Consejeros que son electos por dos tercios de los presentes en la Cámara de Diputados, a propuesta de las fracciones parlamentarias de la misma Cámara. Frente al Consejo General tenemos a la Junta General Ejecutiva. El Consejo General nombra a los 6 consejeros electorales de cada uno de los 32 Consejos Locales, es decir, un Consejo Local por cada entidad federativa de la República; frente a cada Consejo Local, tenemos una Junta Local Ejecutiva. En las decisiones de cada Consejo Local sólo cuentan los votos de esos 6 consejeros más el del consejero presidente que, a su vez, es la cabeza de la Junta Local Ejecutiva respectiva. Finalmente, cada Consejo Local nombra a los 6 consejeros electorales (ciudadanos) de los Consejos Distritales de su entidad federativa. Estos Consejos Distritales tienen frente a sí a una Junta Distrital Ejecutiva cuyo máximo responsable es también el consejero presidente del Consejo Distrital.

El Consejo General del IFE es un órgano permanente, mientras los 32 Consejos Locales y los 300 Consejos Distritales sólo funcionan durante los periodos electorales federales, celebrados cada tres años. Esta situación de intermitencia también es característica del cuarto piso del IFE: nos referimos a las Mesas Directivas de Casillas, que son las autoridades encargadas de recibir la votación y realizar el escrutinio y cómputo en cada sección electoral del país, la unidad geográfico-electoral mínima. Las mesas directivas de casilla están formadas por cuatro ciudadanos que fungen como miembros propietarios (presidente, secretario y dos escrutadores) y tres suplentes generales que son nombrados por el IFE mediante un complejo mecanismo de doble sorteo y una capacitación especial.

A continuación, en el diagrama 1, hacemos un resumen de la estructura del IFE:

Finalmente, cabe describir un tercer conjunto de ciudadanos que se suma al de los consejeros y los funcionarios de las mesas directivas de casilla, como parte del IFE. Este actor del sistema electoral mexicano son los observadores electorales y los visitantes extranjeros. Estos grupos de ciudadanos deben acreditarse ante el IFE, mediante un procedimiento que puede hacerse de manera individual o colectiva ante los consejos locales o distritales. En México, la figura del observador electoral tiene sus orígenes en la reforma político electoral de 1993, pero es en la de 1996 cuando pasa a formar parte de la visión "ciudadanizada" de control sobre el proceso electoral. Los observadores electorales, una vez acreditados como tales, pueden monitorear todas las etapas del proceso electoral y acceder prácticamente a toda la información necesaria para ejercer su función de control sobre los actores y procesos electorales.

2. El elemento ciudadano en las elecciones federales del 2 de julio de 2000

En el caso de las pasadas elecciones del 2 de julio de 2000, en las que por primera vez en siete décadas el PRI no ganó las elecciones federales a la presidencia de la República, los mecanismos de rendición de cuentas utilizaron estas tres dimensiones de control ciudadano (consejos ciudadanizados, mesas directivas de casillas y observadores electorales) junto con la acción de escrutinio de los medios masivos de información, todo para lograr unas elecciones creíbles para la alternancia en el poder. El bajísimo nivel de recursos de impugnación contra los actos del IFE, la nula movilización de protesta post-electoral y el saldo blanco de la jornada son, de por sí, muestras del exitoso resultado del esfuerzo realizado por esta institución sui generis, que se basa en mecanismos de rendición de cuentas transversal. Hablamos de este mecanismo de control como transversal porque se trata de ciudadanos incrustados en el aparato estatal en su calidad de ciudadanos, que buscan elaborar una política pública de alta calidad, la cual es el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía, que a su vez forman un nuevo mecanismo de rendición de cuentas vertical, es decir, las propias elecciones.

En el caso del estado de Veracruz, podemos dar cuenta brevemente de ciertos datos que pueden ilustrar lo anterior. Veracruz, con un padrón de 4 millones y cuarto de electores y 23 distritos electorales, es el tercer estado de la República Mexicana, en términos de peso electoral. De las 32 entidades federativas sólo se encuentra después del Estado de México (36 distritos electorales y alrededor de 7 millones y medio de electores) y el Distrito Federal (30 distritos electorales y 6 millones y cuarto de electores).

En cuanto a los Consejos Electorales, el Local y los 23 Distritales, la gran mayoría de consejeros fueron designados tomando en cuenta no sólo su independencia de partidos políticos sino también su historial de participación en organizaciones ciudadanas, destacándose los miembros de redes como Alianza Cívica , los grupos locales de defensa de los derechos humanos, los integrantes de movimientos ciudadanos por el respeto al voto libre y profesionistas involucrados en el apoyo a movimientos populares. Cabe destacar la presencia de consejeros pertenecientes a pueblos indígenas en distritos con presencia significativa de los mismos. El nivel de comunicación entre los consejeros del Consejo Local y de los Consejos Distritales fue muy alto, aprovechando el conocimiento directo basado en la participación en movimientos pro democráticos. Esto permitió la realización de diferentes reuniones de formación y evaluación en los meses previos y posteriores a la jornada electoral, el contacto permanente mediante la asignación de regiones por las que se dio seguimiento a los distritos desde el Consejo Local y la visita periódica a las Juntas Distritales para evaluar el desempeño de las mismas.

Si bien al principio la relación de los Consejos con las juntas se basó en la mutua desconfianza y reserva de información, el trabajo cotidiano permitió en varios casos un trabajo fluido. En aquellos distritos donde el personal de las Juntas mantuvo conductas improcedentes, la presencia ciudadana dentro del Instituto Electoral permitió corregir muchas de estas inconsistencias. Un caso relevante se dio en el cambio de datos relacionados con la conformación de las mesas directivas de casilla en algunos distritos. Los ciudadanos de cada sección electoral fueron sorteados en dos ocasiones (a partir de la inicial del apellido paterno y del mes de nacimiento) y estos tenían que llevar a cabo un curso para resultar finalmente nombrados como funcionarios de casilla. Este procedimiento es complementado con el dato de los años escolares cursados por cada ciudadano que resultó sorteado y capacitado, para, en orden descendente, ser nombrados presidente, secretario, escrutador primero o segundo, o finalmente alguno de los tres suplentes generales.

En un distrito electoral los consejeros electorales lograron identificar que en la base de datos estaban siendo ingresados sí los nombres correctos de los ciudadanos sorteados, pero con un grado de escolaridad diferente al que sus datos reportaban. Este error, doloso o no, estaba siendo cometido por miembros del servicio profesional y fue mediante las personas que se desempeñaban como capacitadoras-asistentes electorales (nombradas a su vez por los consejeros distritales a partir de un procedimiento regulado) quienes reportaron el caso. A partir de ello, la actuación del Consejo Local en coordinación con los consejos distritales lograron enmendar los cientos de casos de ciudadanos que habían sido procesados de manera incorrecta.

En cuanto a los observadores electorales, quisiera destacar el caso de una experiencia que muestra alguna de las bondades de este mecanismo no sólo social de rendición de cuentas sino más bien social-transversal ya que, al ser acreditadas por la autoridad electoral, las organizaciones de observadores electorales pasan a ser parte, así sea temporal, del entramado institucional de control de las acciones del estado por parte de la ciudadanía. Un grupo de activistas civiles, en coordinación con académicos y consejeros electorales (tanto del consejo Local como de los Consejos Distritales), conformaron una organización de observadores llamada Observación Electoral Veracruz 2000, que cubrió todos los distritos electorales con sus labores, principalmente aquellas secciones que cada grupo de consejeros distritales decidieron que serían clave el día de la jornada del 2 de julio del 2000. Al mismo tiempo, los casi 150 observadores de este grupo movilizados el día de la jornada participaron en el levantamiento de una "Encuesta sobre Cultura Política y Prácticas Inhibidoras del Voto Libre", logrando una cobertura difícilmente realizable de otra forma. El día de la jornada electoral, los miembros de este grupo de observadores hicieron llegar a cada Consejo Distrital información puntual sobre los incidentes que se presentaron y elaboraron finalmente un reporte sobre la calidad del proceso en el estado de Veracruz (OEV, 2000).

3. Algunas reflexiones

(a) La presencia ciudadana en la organización del proceso electoral del 2000 sin duda fue un elemento importante en el éxito de su realización. Sin embargo, no debe olvidarse que la experiencia en los procedimientos del servicio profesional del IFE fue determinante para este resultado positivo. El principio del servicio civil de carrera de "tener todo que ganar al cumplir con su misión y todo que perder al no realizarla", junto a las políticas de "fortalecer las relaciones de lealtad para con la institución" y continuas "limpias sin rupturas" del personal profesional, han logrado un cambio significativo en la "infantería" de una institución que en su origen era el laboratorio para la alquimia del régimen basado en el fraude.

(b) La relación de comunicación entre los diferentes pisos territoriales del IFE fue fundamental para que los ciudadanos involucrados pudieran realizar un buen papel en el proceso electoral del año 2000. Los vínculos previos de varios de estos consejeros, principalmente en movimientos prodemocráticos, de defensa de los derechos humanos, de apoyo al movimiento popular y de luchas locales, permitieron el grado necesario de fluidez en la elaboración de políticas coherentes. Esta identidad permitió rápidas reacciones nacionales a situaciones no previstas y una cierta consistencia en la política de comunicación de los órganos colegiados ciudadanizados.

(c) El efecto de cascada en el nombramiento de ciudadanos dotados de cierta legitimidad, en la mayoría de los casos funcionó. Ciertamente los consejos ciudadanizados de este tipo no tienen en forma alguna el carácter de representativos, por lo menos no en el sentido de delegación de soberanía por parte de los representados. Antes bien, los consejos ciudadanizados gozaron de una suerte de "beneficio de la duda" que se transformó en clara legitimidad mediante una combinación de diseños institucionales, coyunturas políticas, sentido del voto ciudadano y grandes esfuerzos realizados por los propios consejeros, los funcionarios de casilla, los capacitadores-asistentes electorales y los observadores electorales.

(d) El control que ejercen los consejos ciudadanizados de este tipo, es decir, como mecanismos de RdC transversal, recae en un delgado equilibrio entre, por un lado, la institucionalidad de las acciones de control político y, por el otro lado, la utilización y el ejercicio de la política civil con toda su carga simbólica a favor de la construcción de un nuevo equilibrio de poderes.

(e) A lo largo del proceso electoral federal 1999-2000, se llevó a cabo un ejercicio de RdC (dentro y mediante el IFE) principalmente procesal y menos prospectiva o restrospectiva. Tal vez ésta sea una de las mayores riquezas de la experiencia: se trata de un mecanismo complejo que comporta varios niveles y perspectivas de RdC de las que sobresalen la transversal y la procesal.

(f) La política civil, basada en la autonomía/autolimitación, es la base ética de los mecanismos de RdC transversales. El caso del IFE no es la excepción. Por lo menos en el estado de Veracruz, esa regla de autonomía/autolimitación se cumplió, aunque no de manera total. Algunos consejeros, reproduciendo prácticas fundantes del "antiguo régimen", utilizaron su posición para "saltar" a la política partidaria. Si bien las reglas institucionales del IFE no permiten el paso inmediato de la sociedad política a la política civil del instituto, el camino contrario no está prohibido aunque sí es duramente cuestionado dentro del mismo IFE.

(g) El proceso descrito, si consideramos los cientos de personas involucradas como consejeros y las miles en las tareas de observación y de funcionarios de mesa directiva de casilla, puede verse como un enorme cúmulo de experiencias democráticas. Pero también, pensando en la poliarquía, de escuelas republicanas, liberales y de construcción de un estado de derecho.

VI. CONCLUSIONES

1. La rendición de cuentas es una práctica estratégica en la construcción de la democracia participativa en las sociedades complejas contemporáneas. El sistema representativo y las elecciones legítimas y periódicas son condiciones necesarias pero no suficientes para la democratización de nuestras sociedades. Es necesario construir espacios reales de participación efectiva de las redes asociativas y actores informados de la sociedad civil.

2. La creación, ejecución y evaluación de las políticas públicas son los espacios para la necesaria participación de la sociedad civil. Es básico que las políticas públicas se entiendan como acciones de un estado desde una perspectiva de derechos, en la cual no es suficiente el respeto a las llamadas "libertades fundamentales" sino que es igualmente "vital" la vigencia de todos los derechos para todos, en la construcción de una vida digna.

3. Si hablamos de derechos, podremos desarmar cualquier intento corporativo, autoritario, o simplemente instrumental en la relación estado/sociedad civil. Hablamos de la apelación a derechos y no de dádivas del estado surgidas por la relación clientelar entre actores de la sociedad civil y miembros de la sociedad política.

4. Dos temas centrales en la rendición de cuentas de los actores estatales (o de aquellos que temporalmente realizan funciones de gestión de políticas públicas), son la transparencia informativa y el conocimiento técnico adecuado para el procesamiento de la información relacionada con la política pública bajo control societal.

5. Pensamos que se puede hablar de una dimensión transversal de la RdC, a partir del caso del IFE mexicano, el cual ha mostrado ciertas virtudes que si bien no se pueden exagerar sí muestran ventajas para la elaboración de una nueva forma de política ciudadana, sobre todo en aquellas sociedades carentes de experiencias cotidianas con cierto contenido democrático, republicano, liberal y a favor de un estado de derecho.

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