Gobernanza ambiental y construcción de ciudadanía

Dra. Judith Dominguez Serrano

El Colegio de México

Conferencia presentada en el Centro de Estudios para la Transición Democrática

Xalapa, Ver. 30 de Octubre de 2008

Resumen

La intención de la ponencia es mostrar una diferente comprensión de los conceptos de ciudadanía, democracia y Estado, acorde con las problemáticas a que nos enfrentamos, especialmente la ambiental.

La gobernanza ambiental, término que se ha puesto ahora de moda en la arena internacional, se refiere a re-pensar las funciones del Estado, dados los cambios globales ambientales que se están produciendo. Implica que los poderes públicos deben dar paso a otros sectores de la sociedad (sociedad civil, iniciativa privada) e incluirlos más decisivamente en la toma de decisiones. Se cuestiona entonces la representatividad. Asimismo, implica que las autoridades ambientales no pueden quedarse ya en la función tradicional de vigilante y policía. Deben tener una función proactiva en el medio ambiente. El Estado conserva su papel rector, pero ahora también debe ser promotor, más allá de gestor, en cuestiones ambientales. Implica pasar de una democracia representativa a una democracia "deliberativa" (Habermas). En este contexto se plantea la idea de "Estado verde", como aquel que busca el consenso de los actores sociales en la toma de decisiones (gobernanza) y la modificación de las tradicionales formas de gestión por otras más eficaces.

Otro de los conceptos, que requiere ser reinterpretado es el de ciudadanía, para incluir varios aspectos a saber:

• El status de ciudadanía relacionado a la civitas, entendida como la participación en todos aquellos asuntos que les afectan,
• La legitimidad vinculada a la afectación, conlleva la idea de democracia deliberativa más allá de la "democracia representativa".
• La problemática ambiental conlleva hablar de ciudadanos del mundo, legitimados a participar en problemas que rebasan las fronteras nacionales, porque, debido a los cambios globales pueden verse afectados aún sin ser los provocadores de éstos.
• La sustentabilidad implica la toma de decisiones a través de consensos.

Gobernanza Ambiental

La presente ponencia tiene por objeto presentar una idea desarrollada en los últimos años, sobre democracia ambiental (Mason: 1999, Eckersley: 1992). La tesis propuesta es la siguiente: Los cambios ambientales experimentados a nivel global requieren de formas de participación ciudadana más amplias, y un replanteamiento de las formas tradicionales de pensar los conceptos de soberanía, democracia y Estado.

En los países europeos ha hecho eco una nueva expresión: la de gobernanza ambiental, aludiendo en sus inicios a una gobernanza global, dada la magnitud de los problemas ambientales. No se plantean nuevas instituciones internacionales, sino una nueva forma de abordar los problemas ambientales, inclusiva, con nociones de justicia ambiental (norte-sur), intra e intergeneracional, en donde el Estado modifica sus roles de intervención pública para pasar a ser promotor y rector de las acciones para proteger el medio ambiente y revertir los procesos de degradación. Es una tarea que no puede abarcar por sí solo, teniendo además presente los avances tecnológicos y científicos, que están fuera de su alcance, de ahí que se hable de corresponsabilidad. Pero una función primordial que sigue conservando es la de equilibrar los intereses presentes, garantizar el flujo de información entre todos los actores sociales para permitir su participación en el gobierno de los bienes comunes, entre ellos el ambiente.

Democracia y ciudadanía

Jurídicamente hablando, la participación en los asuntos que le conciernen a una persona siempre ha tenido límites para la mejor convivencia como justificación natural, pero sobre todo según las diferentes épocas y condiciones sociopolíticas. Así en la época de la república romana (res publica) se distinguía una gradación en la participación de los asuntos de la civitas. La revolución francesa extendió el concepto de ciudadano y el trabajo de Rousseau sobre el contrato social permitió entender un acuerdo común para gobernarse. Ya en este siglo, la teoría de la democracia y el discurso como forma política de comunicación (Habermas: 1987) sientan bases teóricas para desarrollar la noción de democracia ambiental, aún cuando se da en un ámbito de pensamiento liberal, pero que ahora se está desarrollando con otros matices.

Para hablar de democracia ambiental debemos referirnos primero a la existencia de ciertas pre-condiciones políticas, legales e institucionales. Así Habermas hablando del proceso discursivo de elaboración de leyes entiende el principio democrático en relación a la legitimación, los estatutos o normas pueden decirse legítimos cuando alcanzan el consentimiento de todos los ciudadanos más que cuando han sido legalmente conformados. Pero la democracia hace referencia al concepto más amplio de la gobernabilidad e implica la idea de consenso para la toma de decisiones, que en la Unión Europea se ha acuñado bajo el concepto de gobernanza para superar los escollos a que da lugar el planteamiento de una democracia directa difícil de conseguir en las circunstancias actuales.

Los cambios de escenario

A partir de la segunda mitad del siglo XX los acelerados cambios económicos derivados de la industrialización transformaron los modos de producción y las relaciones de poder. Políticamente algunas naciones se sitúan en primacía respecto de otras y se acentúan las diferencias entre el norte y el sur, entre las naciones desarrolladas y las que están en vías de desarrollo.

Nuevos actores entran en el escenario de toma de decisiones, tanto nacionales como internacionales, y que influyen asimismo en la vida interna de los países, aunque cuando estas decisiones se tomen extra-territorialmente.

La teoría política desarrollada en estos tiempos da cuenta de las transformaciones que se están viviendo en las nociones de Estado y globalización, en una época de incertidumbre y de riesgos, derivados por la actividad humana. Este es el gran cambio, el reconocimiento de que estos efectos de crisis ambiental son antropogénicos.

Los cambios ambientales

Centrándonos en la problemática ambiental, desde que se conocieron hechos como el agujero de la capa de ozono, el cambio climático o la aparición de posibles enfermedades provocadas por la actividad humana, la preocupación ambiental tomó nuevos rumbos. En todas las épocas ha habido medidas que tendieron a reducir el impacto de ciertas actividades en la salud, en un principio con un enfoque sanitario, por lo cual, la atribución de la responsabilidad para cuidar, gestionar o administrar este tipo de situaciones se atribuía a autoridades sanitarias.

Posteriormente, a partir de la década de los setenta, la preocupación se tornó ambiental propiamente, y la sociedad se manifestó y exigió una toma de conciencia respecto a estos problemas, es la época de surgimiento de los movimientos ambientales en oposición a la utilización de energía nuclear o de otros hechos sociales y políticos donde se consolidaba ya la división entre naciones ricas y pobres. Esta fase modernista de oposición también a la industrialización masiva, trajo como resultado las Declaraciones Internacionales sobre medio ambiente humano (1972) o los Límites del crecimiento, que marcaron un parteagüas respecto al período anterior. Ahora se habla de medio ambiente como objeto de preocupación, independiente de los efectos a la salud humana, y cobra entidad la protección del aire, el agua y el suelo, por sus características naturales en sí mismas.

Ahora bien, la aceleración de los cambios globales y su aceptación a nivel global como producto de la actividad humana han obligado a los Estados a adoptar cada vez más medidas en relación al medio ambiente, tanto dentro de sus límites nacionales como formando parte de una comunidad internacional, a través de los Tratados y Convenios Internacionales se comprometen a proteger el medio ambiente natural. La cuestión es que estos acuerdos internacionales cobran cada vez mayor importancia y se entiende que deberían ser obligatorios para aquellos países principales responsables de la situación de contaminación que se vive.

La construcción de ciudadanía ambiental

Por lo tanto, la idea central tiene dos supuestos: el primero referido a estos cambios globales y la aparición de nuevos actores internacionales, principalmente económicos, que influyen ya no sólo en las decisiones económicas internas sino también legislativas en relación al medio ambiente como la OCDE o el Banco Mundial, y también los propiamente ambientales como el PNUMA o aquellos conformados sectorialmente con participación pública y/o privada que marcan tendencias a seguir en la adopción legislativa, por ejemplo. En este nivel de análisis, surgen las ideas de justicia ambiental entre el norte, responsable en su mayoría de la situación global ambiental y el sur quien paradójicamente sufre las consecuencias de ese desarrollo. La idea de desarrollo sustentable como un proceso y no sólo como un fin, que se encuentra en los últimos programas ambientales de la Unión Europea, dan cuenta de la concienciación que debe existir respecto a un modelo de desarrollo centrado en fines económicos exclusivamente, cada vez menos viable.

En segundo lugar, a nivel interno, los problemas ambientales transfronterizos, excediendo los límites territoriales muestran que a la hora de adoptar medidas ambientales se traspasa la delimitación administrativa territorial. Si se pretende una protección ambiental eficaz debe existir coordianción entre los países; o dentro de su territorio, entre los diversos niveles gubernamentales, y los principios de coordinación, cooperación y colaboración cobran fuerza. Las decisiones internacionales o de organismos regionales como sucede dentro de la Unión Europea son un ejemplo de esta superación y obligan a la cooperación cuando hay que alcanzar un objetivo de protección ambiental.

Pero también, se nota que por estos hechos planteados aquí, el involucramiento de los ciudadanos se hace cada vez más necesario. Por un lado, existe la presión por una mayor participación ciudadana a través de los diversos movimientos ambientales o la conformación de organizaciones de la sociedad civil. Y por otro, los conceptos de legitimación y participación empiezan a cobrar gran relevancia. A partir del concepto de democracia y legitimación, con la inclusión de la variable ambiental, se requiere un replanteamiento de la forma en que actualmente se entienden.

La democracia representativa empieza a vislumbrarse insuficiente como forma participativa, es decir, una vez delegados el poder soberano en los representantes elegidos democráticamente, hay una inercia tanto en la sociedad como en el gobierno a entender que aquella ha votado para que alguien tome las riendas de las decisiones que conciernen al interés público (res pública), y estos actúan como los únicos facultados para decidir sobre este interés limitando el campo de participación de la sociedad.

La problemática ambiental actual nos enseña que si se pretende una protección eficaz se debe hace uso de otros instrumentos más novedosos que la mera intervención pública, dando paso a formas aceptadas y reconocidas de participación organizada, y cuando no existen éstas, al surgimiento de movimientos ambientales reactivos por la demanda de mayores espacios de participación.

La democracia ahora debe entenderse como "deliberativa", es decir, a través de la búsqueda de consensos, superando la delegación y que no contradice las formas representativas que conocemos. El cambio está en la forma de tomar las decisiones, en la discusión previa entre todos los afectados, más allá también de todos los interesados. Esto es lo que conformaría el principio de afectación para decidir quién está legitimado para participar en el proceso deliberativo de toma de decisiones.

Y también tiene distinta gradación participativa, desde el derecho al acceso a la información, la participación consultiva hasta la participación en la toma de decisiones, basándonos en un concepto de ciudadanía como aquella que se refiere a la participación en los asuntos que conciernen a todos. Se es ciudadano no sólo para votar y delegar la responsabilidad, sino que es un concepto activo y permanente en el tiempo, no sólo es una forma política de entenderlo, sino de vida cotidiana; desde los sectores más pequeños en donde se resulta más afectado como los problemas ambientales urbanos, o aquella noción teórica más amplia de formando parte de una comunidad global para resolver la problemática ambiental participando de esta en la toma de decisiones. Si bien una posición ecocentrista extrema deriva en una utopía, no es lo que se propone en este trabajo, dado que la transformaciones propuestas se dan en el campo conceptual necesario para ese cambio de valores sociales hacia unos postmodernistas (Inglehart: 1997) de entender la legitimación, la participación, y la ciudadanía, así como las formas de actuar cotidianamente. Algunos autores hablan ya de Estado verde (Eckersley: 2004) donde abordan además el tema de la soberanía ligado a los problemas ambientales transfronterizos dentro del debate de la teoría política.

Sociológicamente, esto implica una reconformación de las relaciones de poder a través de los movimientos ambientales, y jurídicamente, flexibilidad en las formas tradicionales de participar y gobernar.

Ya Ulrich Beck (1998) señala estos cambios como características de la sociedad de riesgo que se vive, donde la incertidumbre y los riesgos, factores de la problemática ambiental, obligan a replantear las formas de toma de decisiones en escenarios que muchas veces son desconocidos sus efectos, y que sin embargo se debe actuar. La cuestión radica en cómo se deben abordar, quiénes deben participar, y a través de qué medios se encuentran soluciones.

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