Gobernabilidad en Veracruz: Reflexiones en voz alta

Lic. José Francisco Yunes Zorrilla

Agradezco, en todo lo que vale, la invitación que generosamente me participara Domingo Alberto, para asistir a este oportuno esfuerzo del Centro de Estudios para la Transición Democrática, con el propósito de reflexionar, en voz alta, sobre la gobernabilidad en Veracruz. Agradezco todavía más que dicha invitación me permita coincidir -y de paso abrevar las opiniones- de tan distinguidos y respetados ponentes. Es un honor coincidir con ustedes esta tarde.

No me sorprende en lo absoluto que, en medio de las inacabadas diatribas entre partidos políticos, la descalificación del otro como método y el ambiente de enorme incertidumbre post electoral, sea la convocatoria plural del CETRADE, la que provoque un tácito llamado a la mesura y genere las condiciones elementales para escuchar las distintas voces, de los distintos referentes sociales, que moldean el Veracruz de nuestra cotidianidad. Celebro la convocatoria y estoy cierto que las ideas aquí recopiladas a lo largo de estos tres días, mucho aportarán a la formación de un mejor mañana.

Los temas que nos ocupan destacan por su actualidad. En Veracruz, nunca antes tuvo mayor relevancia hablar sobre gobernabilidad democrática, hablar sobre las formas en la relación entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, hablar sobre la necesidad de hacer más transparente la función pública a través de la rendición de cuentas y hablar sobre el tipo de reformas políticas que debemos asumir para hacer lo anterior factible, como, con urgencia, la adquiere hoy. La reflexión personal con la que me invitaron a participar, pretende ofrecer una visión de estos temas, desde una perspectiva legislativa.

¿Pero, por qué, desde una perspectiva legislativa? La respuesta es simple. Porque, la gobernabilidad democrática, la transparencia en el desempeño público y la rendición de cuentas, forzosamente incurren en el ámbito de competencia del Poder Legislativo. Porque la función pública vinculada con los órganos de representación popular, se reserva para sí, la facultad de crear, por medio de leyes, los arreglos institucionales que norman el desempeño económico y político de los diversos actores sociales. Todo cambio institucional es consecuencia de una decisión del Congreso. Estos razonamientos, fundados en el Nuevo Institucionalismo, serán el supuesto inicial de la siguiente disertación.

GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

La gobernabilidad (1) democrática es un tema ampliamente vinculado con el diseño institucional (2) de un país. En una democracia representativa como la nuestra, la soberanía popular es ejercida a través de los poderes públicos, permitiendo la existencia de un gobierno dividido. En este escenario, la gobernabilidad o ingobernabilidad dependerá de la interacción entre los poderes.

Habrá gobernabilidad, si las acciones públicas son eficaces en la búsqueda de soluciones a los problemas colectivos. Habrá gobernabilidad, si el aparato burocrático es responsivo, en forma expedita y satisfactoria, a las demandas sociales. Habrá gobernabilidad, si la autoridad contiene la legitimidad suficiente para imponer el orden y hacer respetar el estado de Derecho.

Durante mucho tiempo, la vida política en nuestro país, experimentó condiciones de muy alta gobernabilidad. Cierto es que se sustentaba en un sistema electoral poco competitivo, donde un partido hegemónico fabricaba, en la Cámaras de representación popular, tanto federales como estatales, las mayorías necesarias para hacer funcionar el esquema presidencial (3). Sin embargo, esta realidad ha sido rebasada. Ahora las elecciones son sumamente competidas, tanto que, desde 1997, a nivel federal, no ha habido posibilidad de formar mayorías absolutas en la Cámara Federal de Diputados.

De esta manera, transitamos de un problema público vinculado con la falta de representación democrática, a otro relacionado con la ingobernabilidad ocasionada por la presencia de un gobierno dividido. Es aquí, precisamente, donde debe entenderse la importancia de la función legislativa ante el tópico de la gobernabilidad democrática. ¿Por qué? Sencillamente, porque la solución a este desafío, implica encontrar, por medio de la ingeniería constitucional, el equilibrio entre representación política y eficiencia gubernamental.

A continuación me explico. Giovanni Sartori, señala que los sistemas electorales buscan cumplir con dos funciones fundamentales: una es la de funcionar, la otra es la de representar (4). Mientras que un sistema de mayoría relativa procura funcionar mejor, mediante la creación de mayorías, un sistema de representación proporcional, aspira a incorporar minorías en los órganos de representación popular, provocando una fragmentación del sistema en muchos partidos (5).

En este sentido, las principales reformas electorales (6) en materia federal, tuvieron como prioridad, abrir espacios a la participación de las expresiones políticas que, por el principio electoral de mayoría relativa, difícilmente habrían accedido al reparto de escaños. Así intentó el gobierno responderle al legítimo reclamo de ciertos sectores sociales encaminado a una mayor representación política. Esa representación ha ido en aumento. En la actualidad, las condiciones electorales le permiten triunfar a cualquier partido político y el resultado, como todos lo sabemos, redunda en Cámaras sin hegemonía, suspendidas por álgidos debates y con iniciativas congeladas por los intereses de partido.

Se requiere un nuevo arreglo institucional, diseñado en la legislación, que modifique las reglas del juego ahora existentes, por otras que se ajusten mejor a las necesidades de esta novedosa realidad democrática. El debate deberá llevarse a la instancia federal. En aras de la gobernabilidad se conocen propuestas tendientes a disminuir el número de curules por el método de representación proporcional, la segunda ronda electoral y la transformación de un sistema presidencialista a otro semipresidencialista.

Mientras tanto, los resultados electorales del pasado 5 de septiembre, trajeron a Veracruz una distribución de espacios públicos similar a la federal. Tenemos un Congreso sin mayoría, que deberá enfrentar el desafío de la gobernabilidad con responsabilidad y con trabajo serio. El reto consistirá en alcanzarla, apoyado en una relación respetuosa, pero cooperativa, con el Ejecutivo del Estado.

LA RELACIÓN EJECUTIVO – LEGISLATIVO

La manera como interactúan el Poder Ejecutivo y el Legislativo, bien podría distinguirse en dos aristas. La primera, implicaría el desempeño formal, en aquellas áreas de concurrencia entre ambos poderes, que facilitan el proceso de decisiones dentro del ámbito público. La segunda arista, consistiría en el cúmulo de expresiones informales, motivadas en las coyunturas electorales y los intereses partidarios.

Existe, además, un elemento adicional que complica aún más la posibilidad de encauzar una relación más tersa entre estas instancias. Este elemento radica en la ausencia de antecedentes (7). Por tal motivo, la relación que por tanto tiempo estuvo sujeta bajo el influjo de la subordinación, de repente, radicaliza sus anhelos independentistas. El Congreso de la Unión ha enfrentado una creciente reticencia a coordinar sus esfuerzos institucionales con los organismos dependientes del Poder Ejecutivo. Esta ha sido la experiencia reciente en las últimas dos legislatura federales que deberán ser superadas en la dinámica estatal.

Los próximos trabajos legislativos en la Entidad, por las condiciones imperantes como consecuencia del ambiente post electoral, obligarán a elaborar una agenda, cuyo contenido exprese los acuerdos en las prioridades de todos los grupos legislativos. El mandato ciudadano fue elocuente. Reclama el uso del diálogo como principal herramienta parlamentaria y exige la insistente construcción de consensos sobre aquellos temas de interés para la comunidad.

La relación entre Poderes se distingue, principalmente, por la función de contrapeso que, el Legislativo, debe realizar frente al Ejecutivo. Estas acciones de equilibrio, denominadas concurrentes, se expresan en la aprobación anual del paquete económico, en los nombramientos de algunos funcionarios públicos y en la fiscalización y la vigilancia de los recursos ejercidos durante cada año fiscal por la administración pública. Posiblemente, uno de los aspectos más reconocibles de esta nueva relación se encuentra en la transparencia y rendición de cuenta.

LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS

Nuevamente, la función legislativa resalta, en virtud de lo mucho que puede aportar en materia de rendición de cuentas, sujetando el uso de los recursos públicos a los principios de la transparencia. Específicamente, el Congreso realiza acciones de supervisión a través de la delegación y la regulación (8).

Desde la Cámara, surgen dos maneras de operar los trabajos de vigilancia. Por una parte, existen medidas que previenen la probable conducta ilícita en el manejo presupuestal. Esta opción consiste en regular procesos administrativos que, en forma expresa, sumamente inflexible, especifican los pasos que deben seguirse para la aplicación del dinero, así como también los requerimientos que la agencia debe observar en el cumplimiento del trámite. No seguir la ruta señalada, evidencia anomalías antes de haberse cometido la irregularidad.

Por otra parte, el Congreso está facultado para delegar la aplicación de las funciones de fiscalización, aunque retiene la potestad sobre el manejo de los resultados. Aún cuando la figura de delegación presenta el problema del Agente - Principal (9), esta opción permite constituir un órgano especializado, con autonomía de gestión, técnicamente capacitado, para llevar a cabo las disposiciones en materia de revisión y vigilancia.

Una de las reformas democráticas que todavía falta resolver, se orienta hacia la formulación de esquemas propicios para la rendición de cuentas. Resulta trascendente que, el ciudadano que está siendo representado, cuente con la información y los mecanismos de acción pertinentes, para castigar o premiar, el comportamiento de su representado. Desde la práctica parlamentaria, podrían diseñarse distintos lineamientos dirigidos hacia ese fin. La reelección sintetiza una de la propuestas más avanzadas sobre el tema de rendición de cuentas.

También cumpliría con ese objetivo la creación, a través de la ley, de una especie de contraloría social, la cual integraría a la sociedad organizada.

CONCLUSIONES

La gobernabilidad en Veracruz es un tema de enorme importancia y de gran actualidad. Toda vez que no existen, en esta materia, aún los cambios institucionales necesarios para hacer coincidir los incentivos individuales de los actores políticos, con los intereses generales de la sociedad, el Congreso del Estado deberá procurar los equilibrios políticos necesarios. Diseñar una agenda legislativa coincidente, preponderar el diálogo entre las fuerzas políticas y compartir los espacios de gobierno al interior de la Cámara serán hechos vinculados con la nueva realidad.

La gobernabilidad, indispensable para responder a las demandas de los veracruzanos, irremediablemente implica una relación constructiva entre el Poder Ejecutivo. No tengo duda. Los asuntos de interés para los veracruzanos serán atendidos con responsabilidad por los integrantes de la nueva Legislatura, más allá de las discrepancias electorales, más allá del disímbolo origen ideológico y de las evidentes coyunturas políticas.

Las reformas de fondo que deberá analizar el próximo Congreso, propiciarán un cambio institucional, donde las restricciones que nos impongamos a nuestra capacidad de interactuar, tiendan a diseñar incentivos que motiven la equidad y la eficiencia en sociedad. Sin lugar a dudas que, la rendición de cuentas frente a la ciudadanía, marcará la pauta en la relación representante y representado.

Notas

1. Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. P448. “La gobernabilidad es considerada como la capacidad de las instituciones políticas de un país para dirigir la economía y la sociedad”.
2. Douglas North. Instituciones, Desempeño Económico y Cambio Institucional. Representa una lectura obligada para entender El nuevo Institucionalismo y la novedosa definición de instituciones.
3. Dieter Nohlen. Elecciones y Sistemas de Partidos en América Latina.
4. Giovanni Sartori. Ingeniería Constitucional Comparada. P66.
5. Ibid. Pp67 y 69.
6. Revisar las reformas electorales, en materia federal, de 1963, 1977, 1993-94 y 1996.
7. Alonso Lujambio. El poder Compartido. El autor señala los grandes obstáculos que, bajo un esquema de independencia, el Congreso ha tenido que enfrentar debido a la ausencia de antecedentes.
8. El Congreso Norteamericano realiza funciones de control a través de la regulación de procedimientos administrativos. Para conocer sobre el tema, revisar: “Administrative procedures as instrument of political control”, Mathew McCubbins, Roger Noll, Barry Weingast.
9. Ante la existencia de información incompleta, el agente aprovecha la situación en su beneficio.