La viabilidad política de una agenda de gobierno para Veracruz

Jesús Tovar Mendoza (*)

Dos maneras posibles de evaluar una agenda de gobierno para un Estado son: desde sus contenidos y desde sus criterios de forma. La primera involucra los diversos temas que atañen al bienestar y desarrollo de una comunidad: la segunda más bien refiere a los mecanismos de formulación, de debate, de implementación y finalmente de evaluación. El presente artículo se propone construir un perfil de discusión desde la segunda manera, es decir una propuesta de cómo dar viabilidad a un plan de gobierno, cualquiera que éste fuera.

Una previa digresión teórica nos permitirá abordar más claramente esta propuesta. Un Estado consiste en un conjunto de instituciones que regulan las interacciones sociales de sus integrantes en un territorio y tiempo determinado. La capacidad de normar las conductas de una población reside, en última instancia, en el control de los medios de coerción centralizados que el Estado dispone.

Sin embargo, más importante que un concepto estático y abstracto del Estado interesa comprender la dinámica misma del funcionamiento de este marco institucional Para ello, configuremos tres dimensiones del Estado. La primera, y más fácilmente reconocida cotidianamente por el común de las gentes, es la burocracia. Se trata desde un punto de vista weberiano del conjunto de organizaciones complejas que tienen por objetivo la producción de bienes públicos o de interés general, para lo cual asumen la ejecución de determinadas políticas públicas. La segunda, abarca al entramado legal que ordena positivamente -lo que debemos hacer- y negativamente -lo que no podemos hacer- con el fin de conseguir un orden necesario para la convivencia pacífica de sus ciudadanos, así como para garantizar la obligatoriedad de las decisiones de la autoridad. Finalmente, aunque no menos importante, esta la cúspide del aparato del Estado, en la cual encontramos a la élite del gobierno que se encarga de la toma de decisiones respecto de los fines primordiales de las políticas públicas y de la consecuente asignación de los recursos correspondientes.

Desde un punto de vista sistémico, nuestra configuración estatal se sintetiza en tres subsistemas: el de producción de bienes públicos, el normativo y el decisional La dinámica de un Estado resulta de las relaciones que establecen estos tres subsistemas. Así. de la interacción entre la burocracia y el régimen legal resulta el nivel de eficiencia que tiene el Estado. Entiendo por eficiencia el mayor logro de los objetivos con la menor cantidad de recursos. Así, la burocracia implementa las decisiones que se ha tomado desde el gobierno aunque sometiéndose al marco legal respectivo. Sin embargo, y retomando una idea de la escuela institucionalista, la expectativa de obediencia de la población respecto de los mandatos descansa menos en la capacidad coercitiva del Estado que en el cálculo racional que hacen los individuos acerca de la satisfacción de sus propios intereses, por lo cual se fijan más en los incentivos y los costos que se desprenden de la reglas del juego (subsistema normativo) y de la manera de cómo estas se implementan por parte de la burocracia (el subsistema productor de bienes públicos)

De la interacción que surge entre los subsistemas normativo y decisional resulta el referente de legalidad de un Estado. Por legalidad asumimos el nivel de cumplimiento de las normas que constituyen el fundamento de orden de una sociedad. El compromiso de sometimiento a la legalidad implica la existencia sine qua non de un espíritu de constitucionalismo, el cual afecta en primer lugar a la cúpula del gobierno en cuanto a respetar y sostener la estructura de la legalidad, especialmente en lo que refiere al cumplimiento de las garantías de las libertades civiles y las del derecho de asociación. La legalidad o "gobernanza" más que radicar en el funcionamiento de la estructura legal, resulta de la relación entre esta última y el gobierno, en tanto que se basa en la construcción de un sólido consenso sobre las reglas del juego, lo cual fortalece el compromiso de "auto-obligación" de los propios actores implicados en este proceso. La legalidad de un Estado también requiere de un marco legal adaptado a las exigencias y necesidades actuales, de un poder judicial auténticamente independiente y de una cultura legal por parte de la sociedad civil.

Finalmente, proponemos que la viabilidad de un Estado radica en la relación entre los subsistemas de producción de bienes públicos y decisional, es decir entre la burocracia y los gobernantes. Entiendo por viabilidad a la capacidad de realización de políticas públicas que satisfagan las demandas agregadas de los diversos grupos de ciudadanos. No se trata de un mero ejercicio de eficiencia, ya que involucra los siguientes aspectos: la definición de los bienes públicos relevantes, la fijación de los objetivos de las políticas públicas que atiendan estas necesidades sociales, la implementación en sí de las políticas públicas y la atención de los problemas de acción colectiva que inevitablemente suscitan, y finalmente la respuesta que la ciudadanía manifiesta frente a la iniciativa oficial. Por tanto, el reto de la viabilidad comprende la acción conjunta de las dotes de liderazgo de los gobernantes y las capacidades organizacionales y ejecutivas de la burocracia.

Remitiéndonos al tema principal de este artículo, desarrollamos una propuesta orientada a destacar las principales dificultades y las estrategias relevantes para la construcción de un escenario viable para una agenda de gobierno. En primer lugar, señalamos enfáticamente que la definición de los bienes públicos relevantes es plural, implica interlocución de la clase gobernante, la cual no es exclusivamente el poder ejecutivo, sino de todos aquellos que tienen poder de veto, que en la situación actual del Estado de Vera cruz, implican los partidos de oposición en el Congreso local. Por otro lado, otros actores importantes en este proceso inicial de las definiciones involucran a voceros de la sociedad civil, y me refiero a la comunidad académica, los organismos no gubernamentales y las organizaciones representativas de la sociedad civil o grupos de interés. Estos últimos no sólo pueden aportar una información -de por sí escasa y costosa-relevante para las políticas públicas, sino además pueden servir como mecanismo bisagra de una clase política polarizada o dividida en estancos aislados.

Un poder dividido que reemplaza a un sistema político de "partido predominante" podría fácilmente provocar un enfrentamiento paralizante y poco productivo (lo cual representa la amenaza de un sexenio "echado a perder"), pero también suscitar un escenario favorable para la construcción de un nuevo consenso. Puede que no se trate sólo de un mero ejercicio de voluntades políticas, pero toda negociación surge de la iniciativa de un actor político relevante, el cual puede sentar las bases para una discusión que apunte a generar ciertos acuerdos respecto de determinados valores, prioridades o, al menos, procedimientos de debate de todo lo anterior. En suma, una primera convocatoria a un ejercicio de debate sobre una agenda de trabajo puede coadyuvar a recuperar la legitimidad que no permitieron los márgenes estrechos de diferencia en las últimas elecciones generales, como a clarificar los rumbos de una sociedad política que se ve confrontada con una distribución del poder radicalmente diferente.

La convocatoria para construir un marco de interacciones políticas y sociales (léase "mesas temáticas") no implica necesariamente ceder poder. El concepto de poder radica más en las relaciones entre ciudadanos que un atributo físico o capacidades decisionales de algunos de ellos. Por tanto, ni siquiera se pretende llegar necesariamente a acuerdos o que los probables puntos de consenso (la frontera de posibilidades para alcanzarlos resultará sorprendentemente amplia) sean vinculantes e implique mermar la capacidad decisional del nuevo gobierno Por el contrario, estamos frente al reto de encontrar nuevos espacios políticos que no arrojen resultados de "suma cero" (lo que uno gana lo pierde el otro), y que busquen cambiar el énfasis electoral que aún marca la coyuntura. Se trata de proponer que el escenario político consiste en "mirar hacia delante", y para ello se debe garantizar el funcionamiento del Estado. En este sentido, podemos concluir que incentivar las relaciones políticas de los actores relevantes significa generar "más poder", lo cual implicará una distribución del mismo a más ganadores, y una oportunidad para la negociación y los acuerdos multipartidistas.

Un segundo criterio para dotar de viabilidad a una agenda de gobierno es la temporalidad (en su expresión más anglosajona: el "timing"). Digamos que este factor se vincula más con el sentimiento compartido de la ciudadanía y de la clase política respecto de los temas que preocupan o marcan la coyuntura. Es indudable que el "revanchismo" post-electoral polariza a los partidos políticos, impide un ambiente para la negociación, y en breve tiempo se manifestará como impedimentos reales de las iniciativas del gobierno. Los mecanismos de defensa de los propios ganadores los anima más a afirmar sus propias conquistas, por muy estrechas que sean y por muy desfavorables que representen en comparación con los resultados electorales de hace seis años. En síntesis, el clima político no es de los mejores.

Sin embargo, no debemos caer en el determinismo o la dependencia de la coyuntura, podemos generar nuestras propias "ventanas de oportunidad". Cambiar el foco del debate, el énfasis de la interacción, el humor de los "invitados a la fiesta" es el reto del "nuevo anfitrión". Partamos de aquel aforismo del sociólogo Thomas que dice "si uno define una situación como real, es real en sus consecuencias", vale decir que una creencia o un estado de ánimo no debe juzgarse tanto por criterios de verdad o falsedad, sino por las consecuencias prácticas que acarrearán. El gobernante con dotes reales de liderazgo puede empezar por modificar su propia perspectiva de los hechos, asumir las debilidades con que inicia su gobierno (la pérdida de la mayoría congresal y una oposición que suma casi dos tercios) y a pesar de todo, dar una vuelta de tuerca al tenor de los acontecimientos: por ejemplo, una convocatoria a un debate plural sobre la agenda del nuevo gobierno.

Un tercer punto de relevancia para la viabilidad de una agenda gubernamental reside en la elección de los nuevos ejecutores de las políticas públicas. Un líder político sabe distinguir entre el momento de las maquinarias partidarias y el momento de construir el aparato de la gobernabilidad. En ese sentido, interesa agregar que a la par de los requisitos ya conocidos de experiencia y contabilidad de los candidatos al primer circulo que acompañe al nuevo gobernador, importa también las figuras jóvenes que sepan adaptarse a un nuevo escenario político que demanda mayor flexibilidad, y por otro lado los mejor preparados desde un punto de vista de los estudios de especialización. Sin embargo, no se trata de una selección de personal convencional, importa incorporar la especificidad política de los nuevos secretarios de Estado, y con ello me refiero a aquellos servidores públicos que asuman el nuevo paradigma de la administración pública: la sociedad del conocimiento.

El desafío de los potenciales cuadros del gobierno reside en incorporar las nuevas tecnologías para la construcción de bienes públicos y el mejoramiento del bienestar de la comunidad El ámbito de esas tecnologías excede las fronteras convencionales del Estado de Veracruz y del propio México, se trata entonces de un proceso de integración que pasa inicialmente por la región del sureste mexicano, que se proyecta luego a la macroregión del golfo caribeño (Canadá, Estados Unidos, México y Guatemala) y finalmente implica recuperar a los propios veracruzanos que agregan valor, crean ideas y producen conocimiento en todo el mundo. Si el centro de atención de una agenda de gobierno son los veracruzanos, la dimensión global que afecta su bienestar debe ser tomada en cuenta. Por lo tanto, la caza de talentos que asuman la dirección de la burocracia estatal no es un tema menor para el Gobierno, en todo caso excede la mera repartición de favores de la campaña electoral y al tradicional clientelismo político, prácticas que estuvieron a punto de costa ríe la derrota al PRI

Un cuarto tema de importancia para incrementar las posibilidades de realización de una agenda de gobierno reside en la forma de implementación de las políticas públicas. Reitero que no se trata de revisar los temas propios de una política pública, sino de la estrategia de ejecución dado un escenario político tripartito, un resultado electoral muy parejo y un gobierno dividido. Si los actores políticos de la oposición pueden no acudir al llamado del gobierno, la sociedad civil si va a estar en mejor disposición de hacerlo, lo cual complementaría bien el reto de legitimidad actual, en desmedro de los que se aíslen por su propia ceguera. Todo lo cual implica un matiz distinto a la tónica de la implementación, estamos hablando de la participación ciudadana, no como mera receptora o pasiva observadora, sino como interlocutora permanente de la gestión gubernativa.

Esta participación no deja de presentar riesgos: populismos, desorden, déficit público, enfrentamientos internos, cuestionamientos de las jerarquías formales. Empero, no son problemas inevitables, son consecuencias de una política tradicional y autoritaria que no deja de lado las intenciones manipuladoras o por lo contrario peca de ingenuidad a la hora de establecer las responsabilidades y funciones. La presencia activa de la sociedad civil en la política del gobierno también conlleva sus propias ventajas: acopiar información de preferencias ciudadanas de forma directa y rápida, promover el trabajo voluntario que disminuye los costos de las políticas públicas, reavivar la legitimidad en el gobierno o en la clase política que asuma esta orientación. Por otro lado, la participación ciudadana puede romper polarizaciones partidarias que tienden a paralizar la función gubernativa. Se trata de crear varios ejes de debate, en los cuales las oposiciones y alianzas no sean permanentes e ideologizadas. y por lo cual finalmente disminuye la intensidad de los conflictos. La estrategia de una gestión participativa es producto de una relación virtuosa entre el gobierno y la burocracia, de coherencia entre quien diseña y quien ejecuta una política pública.

La transparencia de las actividades oficiales es una manera de acercar al Estado (en su dos subsistemas de productor de bienes públicos y de toma de decisiones) a la sociedad civil, el respeto a las libertades ciudadanas y a los derechos de asociación es otra forma, sin embargo y para asumir el último desafío de la viabilidad política de una agenda de gobierno, estas prácticas no necesariamente garantizan per se la respuesta efectiva de un llamado que pueda hacer el gobierno a sus gobernados. Nos referimos entonces a la difícil misión de un gobernante y sus respectivos instrumentos de ejecución de dotar de sentido a una realidad política. Si bien la eficacia de una burocracia para satisfacer las necesidades sociales permite una mejor imagen de la política y de los políticos, la creación de una identidad colectiva corresponde a la capacidad creativa de generar un ideal, de proyectar una esperanza, de alentar a un esfuerzo voluntario para contribuir con los bienes públicos. Poco podemos decir operativamente acerca de cómo contribuir en este sentido, ya que corresponde tanto a la intuición del gobernante como al espíritu de servicio público de sus oficiales.

(*) Doctor en Ciencia Política. Profesor Investigador de El Colegio de Veracruz. jtovar@colver.edu.mx